Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r., I SAB/Wa 161/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r., I SAB/Wa 161/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J.Z., E.S., J.R., K.Z., M.R., R.R., R.R., S.R. oraz W.F. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku A.Z. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy dawnej ulicy [...], nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących J.Z., E.S., J.R., K.Z., M.R., R.R., R.R., S.R. oraz W.F. solidarnie kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 J.Z., K.Z., W.F., E.S., S.R., R.R., J.R., R.R. i M.R., pismem z dnia 5 lipca 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] (obecnie część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewid. nr [...] z obrębu [...]). Skarżący zarzucili naruszenie art. 35 § 1 - 3 i § 5 kpa i wnieśli o stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. w zakresie wniosku A.Z. z dnia 25 września 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej wskazanej wyżej nieruchomości, o stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty zwrotu akt administracyjnych do organu, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania podkreślając, że przed wniesieniem skargi wyczerpano przysługujące środki zaskarżenia (wniesiono zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie) oraz że nic nie stało na przeszkodzie wydania stosownej decyzji administracyjnej. Skarżący zaznaczyli, że pomimo upływu ustawowych terminów określonych w art. 35 § 1- 3 kpa, a także terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 kpa, do dnia sporządzenia skargi postępowanie jest nadal prowadzone, a organ nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, nie podał również kolejnych przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, a przede wszystkim nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący wskazali stanowisko doktryny i judykatury dotyczące bezczynności oraz obowiązki organu wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających zasady prowadzenia postępowania i rozpoznawania spraw (art. 12, art. 7 i art. 77 § 1 kpa) podkreślając, że w niniejszej sprawie wszelkie kwestie formalne zostały już ustalone i niezrozumiałe jest uporczywe prowadzenie (tylko formalne) postępowania przy równoczesnym braku podjęcia jakichkolwiek stosownych czynności już prawie przez 66 lat.

3 Skarżący podkreślili, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali żadnej informacji od obowiązanego organu w tym zakresie oraz że pismem z dnia 13 maja 2013 r. błędnie i nieskutecznie przekazano sprawę do rozpoznania do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W.. Wskazano jednocześnie, że wystąpienie przez organ do stosownych instytucji o przesłanie dokumentów dotyczących nieruchomości w żaden sposób nie może stanowić w świetle art. 35 § 5 kpa usprawiedliwienia dla bezczynności organu. W doktrynie i judykaturze sądowej przyjęte zostało, że przyczyny "niezależne od organu" mogą być utożsamiane tylko z przeszkodami o charakterze prawnym a nie faktycznym. Zatem brak ze strony organu zobligowanego do rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą "bez zbędnej zwłoki", maksymalnie w terminie dwóch miesięcy, stosownych i prawidłowych czynności kompletujących materiał dowodowy, nie może być kwalifikowany jako niezależna przeszkoda do załatwienia sprawy. Na poparcie przytoczono stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

4 Skarżący zaznaczyli, że organ nie wydał decyzji od dnia złożenia wniosku przez A.Z., czyli od dnia 25 września 1947 r. W ocenie skarżących takie postępowanie Prezydenta W. pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa oraz z zasadą wyrażoną w art. 8 kpa. Wniosek o stwierdzenie bezczynności o charakterze rażącym jest więc w pełni uzasadniony.

5 Skarżący zarzucili ponadto wadliwość postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], mocą którego zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy organ uznał za nieuzasadnione i podkreślili, że skarga jest konieczna i uzasadniona.

6 W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy dawnej ul. [...], hip. nr [...] zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] do czasu dostarczenia poświadczonych prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach nieruchomości [...] i ich spadkobiercach.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydanym w trybie uproszczonym wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 438/13 oddalił skargę uznając, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kpa (art. 103 kpa), a tym samym eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że skoro w chwili wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, brak było podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności.

8 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania podkreślając, że w aktualnym stanie prawnym z art. 149 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi wywodzona jest norma, zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do zbadania, czy doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy – nie tylko na etapie postępowania administracyjnego następującym po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz także na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

10 Skarga jest uzasadniona.

11 Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem A.Z. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...], hip. nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że A.Z. złożyła wniosek o przyznanie ówczesnego prawa własności czasowej w dniu 16 października 1947 r., który został podtrzymany pismem z dnia 8 kwietnia 1948 r. (pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu W. z dnia 6 marca 2003 r.). Wniosek ten jest rozpoznawany ponad 60 lat. Na dzień orzekania przez Sąd postępowanie w tej sprawie jest w toku, ponieważ Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego, ponieważ zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 8 kwietnia 2014 r. Wobec tego rację mają skarżący twierdząc, że Prezydent W. pozostaje bezczynny, skoro nie załatwił sprawy w ustawowym terminie maksymalnym, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa. Na kwestię pozostawania przez organ w bezczynności w chwili składania skargi zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14, wydanym w niniejszej sprawie.

12 Zdaniem Sądu, Prezydent W. pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należy od tego, że na mocy art. 14 pkt 2 w zw. z art. 16 i 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz.173) uległ zmianie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Od dnia 17 maja 2011 r. wojewódzkie sądy administracyjne obowiązane są ocenić jaki charakter ma stwierdzona w sprawie przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania. Kwalifikacja prawna istniejącego w danej sprawie stanu przewlekłości obejmuje także okres działalności organu przed dniem 17 maja 2011 r., tj. momentem wprowadzenia do przepisu art. 149 Ppsa obowiązku stwierdzania w wydanym wyroku, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12).

13 O rażącej bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy świadczy to, że pierwsze czynności dowodowe zmierzające do wyjaśnienia sprawy organ podjął dopiero w 2003 r. występując do sądu wieczystoksięgowego o przedłożenie zaświadczenia z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...], nr hip.[...] (pismo z dnia 16 czerwca 2003 r., nr [...]). Po około 10 latach, w dniu [...] sierpnia 2013 r. Prezydent W. postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie. Zawieszenie nie było uzasadnione, skoro Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], nie stwierdzając podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd zwraca uwagę, że sprawa toczy się już ponad 60 lat, a więc doszło do rażącego przekroczenia maksymalnego terminu załatwienia sprawy, wynoszącego 2 miesiące. Z akt sprawy wynika, że organ, mimo upływu tylu lat, jest na etapie wyjaśniania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ realizował obowiązki wynikające z art. 36 § 1 Kpa – informował wszystkie strony o przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Z akt sprawy i treści odpowiedzi na skargę nie wynikają zaś żadne racjonalne powody świadczące o istnieniu przeszkód w rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 września 1947 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego.

14 Zdaniem Sądu, istniejący w niniejszej sprawie czas trwania stanu bezczynności Prezydenta W. w załatwieniu sprawy uzasadniał zastosowanie przez Sąd z urzędu dodatkowej sankcji poprzez wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości [...] zł.

15 Mając na uwadze to, że sprawy dotyczące nieruchomości [...] są sprawami szczególnie skomplikowanymi w rozumieniu art. 35 § 3 Kpa Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego w terminie 2 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

16 Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).