Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., I SA/Wa 909/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., I SA/Wa 909/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Tadeusz Nowak WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej k.p.a., rozpatrzyło w dniu [...] wniosek Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] nr [...] uzupełniony w dniu [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M. K. składającej się z działki nr ew. [...] położonej w [...] ul. [...] o pow. [...] ha - w części dotyczącej wydzielenia działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] i stwierdziło nieważność decyzji ww. decyzji - z powodu rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

3 Organ w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że Gmina Miejska [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M.K. składającej się z działki nr ew. [...] w [...] o pow. [...] ha dokonany na wniosek właściciela - w części dotyczącej działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] z uwagi na to, że teren tych działek nie był objęty uproszczonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...], a dz. [...] nadal wykorzystywana rolniczo, nie była wydzielona pod ulicę – tj. z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

4 W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na opinię Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] nr [...], wg której zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Nr [...] działki oznaczone na załączonej mapie podziału numerami: [...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowią działki pod budownictwo jednorodzinne, działki o numerach [...],[...],[...] i [...] są przeznaczone w perspektywie pod budownictwo jednorodzinne. Działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] są przeznaczone pod ulice osiedlowe.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdziło nieważność w/w decyzji z dnia [...] w części dotyczącej stwierdzenia, że grunt stanowiący wydzieloną działkę o nr ew. [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe - z powodu rażącego naruszenia prawa, w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji. W następstwie rozpatrzenia wniosku M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy w/w decyzję.

6 M.K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 61/12 uchylił obydwie powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazując naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak w aktach sprawy dokumentu wskazującego położenie działki nr [...] na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

7 Sąd uchylając decyzje wskazał na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń stanu faktycznego, w szczególności ustalenie położenia działki nr [...] na wyrysach planu ogólnego z dnia [...] oraz planu szczegółowego z dnia [...] uwzględniających granice terenów oznaczonych symbolami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], gdyż ustalenia faktyczne organu muszą być zrozumiałe nie tylko dla organu, ale także dla stron postępowania nie posiadających wiedzy specjalistycznej.

8 W wykonaniu wytycznych Sądu, Burmistrz Miasta [...] przedstawił organowi mapę - wyrys z mapy ewidencyjnej m. [...] w skali 1:2000 obejmujący teren działki nr [...] (w tym dz. Nr [...]), na którym naniesiono w tej samej skali wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...] - ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z 1989 r. Nr 10, poz. 287) oraz wyrys z uproszczonego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia uproszczonego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...] - ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 r. Nr 25 poz.155).

9 Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie mapy przedstawiającej przeznaczenie terenu działki nr [...] wg planu ogólnego i planu szczegółowego ustalono, że część dz. nr [...], z której wydzielono działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położone są na obszarze objętym planem szczegółowym i przeznaczenie działek opisane w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] (działka nr [...] pod ulice osiedlowe, a działki [...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...] i [...], pod budownictwo jednorodzinne) - jest zgodna z tym planem.

10 Poza planem szczegółowym znajduje się natomiast pozostała część dz. nr [...] od rowu melioracyjnego, który przecina w poprzek działkę nr [...] do ul. [...], obejmująca wydzielone działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Działki te znajdują się na terenie objętym planem ogólnym, oznaczonym w treści i na rysunku planu symbolem E8ZN - zieleń niska i symbolem E5MN - zabudowa jednorodzinna, przy czym część działek o nr [...],[...] i [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem E8ZN - zieleń niska, a pozostały obszar wydzielonych działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] na terenie oznaczonym symbolem E5MN - zabudowa jednorodzinna.

11 Organ podkreślił, że plan ogólny na mapie przedstawionej przez Burmistrza Miasta [...] w toku nie przewiduje na tej części dz. nr [...], z której wydzielono działki o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] przebiegu jakichkolwiek dróg, czy ulic.

12 Organ wyjaśnił, że zarówno w części "opis planu", w części "tekst planu", jak i w części graficznej plan ogólny nie przewiduje jakiegokolwiek ciągu komunikacyjnego na terenie obejmującym tę część działki nr [...], na której wydzielono działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Zatem, w ocenie organu, stwierdzenie w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] o przeznaczeniu dz. nr [....] pod ulice osiedlowe nie znajduje uzasadnienia w planie ogólnym.

13 Ponadto ta część działki nr [...] obejmująca obszar oznaczony w planie ogólnym symbolem E8ZN z funkcją "zieleń niska" położona jest nad rzeką. W opisie planu ogólnego w części 6. Ochrona i kształtowanie środowiska na str.14, a także w tekście planu w części 2.3 Ochrona i kształtowanie środowiska na str.7 dla obszaru nad rzeką [...] i [...] plan ustala: "...- Bezwzględna ochrona doliny rzeki [...] i [...] przed zabudową i lokalizacją uciążliwych funkcji nie związanych z ochroną środowiska."

14 Wydzielenie dz. nr [...] pod ulicę tj. drogę, która w rozumieniu prawa budowlanego jest budowlą, a nadto służy celom komunikacyjnym, także wydzielenia dz. [...] i [...] pod budownictwo jednorodzinne nie służą realizacji celu, dla którego ustalono w planie ogólnym funkcję - zieleń niska, nawet jeśli dopuszcza zabudowę z tego powodu, że budowa drogi, czy budownictwo jednorodzinne nie są związane z ochroną środowiska.

15 W związku z powyższym, organ uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] w tym zakresie jest rażąco sprzeczna z planem ogólnym miasta [...], przy czym konfiguracja dz. [...] powoduje, że niezgodność wydzielenia tej działki z planem ogólnym w następstwie uniemożliwia wydzielenia działek od nr [...] i [...], z którymi dz. nr [...] ma wspólną granicę mimo, że choć działki nr [...] i [...] mają przeznaczenie zgodne z planem ogólnym.

16 W ocenie organu zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważność decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] w zakresie wskazanym we wniosku Gminy Miasta [...] tj. w zakresie wydzielenia działek [...],[...],[...] i [...] z powodu sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

17 M. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

18 Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M.K., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, składającej się z działki nr ew. [...] w [...] o pow. [...] ha - w części dotyczącej wydzielenia działek o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem [...] stanowiącej własność skarżącego - w części dotyczącej wydzielenia działek o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...].

19 W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg sprawy oraz wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż w momencie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem [...] (decyzja podziałowa) istniała podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowił ją przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału.

20 Organ nie dopatrzył się istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w tym okoliczności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

21 Organ nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż decyzja podziałowa, w części w jakiej rozstrzyga o wydzieleniu działek o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...], pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Wskazał, że art. 10 ust. 1 ww. ustawy określał zasadę, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie art. 10 ust. 2 ww. ustawy przewidywał wyjątki od tej zasady, ale nie miały one zastosowania w sprawie rozstrzygniętej ww. decyzją podziałową.

22 Organ zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że tylko ta część działki nr [...], z której wydzielono działki o nr: [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położona była na obszarze objętym uproszczonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]. Natomiast pozostała część działki numer [...], a mianowicie ta, z której wydzielone zostały działki o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] i której jednocześnie dotyczy wniosek Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, znajdowała się poza granicami ww. planu szczegółowego.

23 W konsekwencji, za trafne organ uznał stanowisko, iż w ramach niniejszego postępowania, którego zakres wyznacza treść żądania wnioskodawcy - Miasto [...] żąda stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, jedynie w tej części, w jakiej z działki oznaczonej numerem [...], wydzielone zostały działki o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] - należy badać zgodność decyzji podziałowej z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...].

24 Organ nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że decyzja podziałowa, w części, w jakiej orzeka o wydzieleniu działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] jest niezgodna z planem ogólnym. W szczególności, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, takiego wniosku nie można wyprowadzić z faktu, iż plan ogólny nie przewidywał na terenie obejmującym tę część działki nr [...], przebiegu żadnego ciągu komunikacyjnego.

25 Organ wskazał, że plan ogólny został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi, czy place. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). W związku z powyższym stwierdził, że nie można uznać, iż warunkiem zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 roku, jest wskazanie w planie przebiegu takiej drogi.

26 Przenosząc ten pogląd na grunt niniejszej sprawy, organ stwierdził, że wydzielenie działki nr [...] z przeznaczeniem pod ulicę osiedlową, pomimo, iż plan ogólny nie przewidywał przebiegu ulicy w tym miejscu, nie może zostać ocenione, jako niezgodne z tym planem. Organ nie zgodził się też ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż wydzielenie działki nr [...], z przeznaczeniem pod ulicę, narusza przytoczone wyżej zapisy planu ogólnego, dotyczące ochrony środowiska. Plan ogólny nie precyzuje bowiem, jaki konkretnie pas terenu położony nad rzeką [...] jest wyłączony spod zabudowy. Nie można więc przesądzić, iż również ta część wydzielonej działki nr [...], która w planie została oznaczona symbolem E8ZN - zieleń niska, w świetle ustaleń planu ogólnego, jest wyłączona spod jakiejkolwiek zabudowy, tym bardziej, że w planie stwierdza się, iż teren ten stanowi rezerwę pod niesprecyzowane funkcje, po sprawdzeniu warunków gruntowo-wodnych.

27 Organ zwrócił uwagę także, że w zaskarżonej decyzji, opierając się na przesłanej przez Burmistrza Miasta [...] mapie zawierającej podział działki nr [...], z wkreślonymi: granicami planu ogólnego, granicami planu osiedla [...] oraz liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu określonymi w planie ogólnym, stwierdzono, że część działek o numerach: [...],[...] i [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem E8ZN - zieleń niska, a pozostały obszar tych wydzielonych działek na terenie oznaczonym symbolem E5MN - zabudowa jednorodzinna. Dodał, że linie podziału pomiędzy działką nr [...], a działkami [...] i [...] nie pokrywają się z oznaczoną, na przesłanej przez Burmistrza mapie, linią rozgraniczającą tereny o przeznaczeniu: pod zabudowę jednorodzinną i pod zieleń niską. Przedstawiony na przedłożonej mapie przebieg linii rozgraniczającej tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne z terenami przeznaczonymi pod zieleń niską należy jednak zweryfikować w kontekście ustaleń planu ogólnego, wynikających z jego rysunku. Zwrócił uwagę, że na rysunku planu, linia rozgraniczająca tereny o ww. przeznaczeniu została przedstawiona, jako linia przerywana, co w legendzie zostało opisane jako linia orientacyjna. Uwzględniając zaś ten zapis planu, który nie określa w sposób ścisły przebiegu linii rozgraniczającej teren oznaczony w planie ogólnym symbolem E8ZN z terenem oznaczonym symbolem E5MN, organ stwierdził, że nie można uznać, iż podział zatwierdzony ww. decyzją podziałową jest niezgodny z planem ogólnym.

28 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...] domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...](plan ogólny), będący przepisem gminnym, nie przewidywał w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] ulic osiedlowych na gruncie stanowiącym projektowaną do wydzielenia działkę nr [...], a tym bardziej nie ustalał przebiegu tych ulic w określonych liniach rozgraniczających. Przewidywał natomiast na tym obszarze budownictwo jednorodzinne oraz na nieznacznym obszarze zieleń niską. W tym stanie prawnym, przepis gminny obowiązujący w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M.K. dla terenu działki nr [...], nie uprawniały do zatwierdzenia podziału wydzielającego działkę nr [...] jako przeznaczoną pod ulice osiedlowe. W skardze podniesiono także, że w wyniku podziału działki nr [...], z której wydzielono działkę o nr [...] pod drogę w oparciu o plan szczegółowy Gmina Miasto [...] w dniu [...] wypłaciła odszkodowania M.K. w kwocie [...] zł. Wskazano, że decyzja podziałowa została wprowadzona do obrotu prawnego dopiero w dniu [...], co umożliwiło M.K. sprzedaż działek o nr ew.[...] – [...], a skarżąca, z uwagi na przedawnienie, nie miała możliwości dochodzenia opłaty adiacenckiej w celu zrekompensowania kosztów związanych z uzbrojeniem terenu drogi, jak również dochodzenia zwrotu kosztów związanych ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału.

29 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

31 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

32 Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

33 W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa.

34 Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 k.p.a. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 k.p.a. jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.

35 Należy podkreślić, że "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

36 Z akt sprawy wynika, że Urząd Rejonowy w [...] z dnia [...] znak: [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] będącej własnością M.K. zgodnie z projektem podziału wykonanym przez uprawnionego geodetę inż. M. B.

37 Z decyzji wynika, że w wyniku podziału powstały działki o nr ew. [...]. Pismem z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta [...] wyraził opinię, że zgodnie z planem szczegółowego zagospodarowania osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] działki oznaczonej na załączonej mapie podziału numerami: [...], stanowią działki pod budownictwo jednorodzinne, a działki o nr [...] są przeznaczone w perspektywie pod budownictwo jednorodzinne, natomiast działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] są przeznaczone pod ulice osiedlowe.

38 We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha wnioskodawca wskazał, że zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania osiedla budownictwa jednorodzinnego pn. [...] ww. działka wydzielona pod drogę była i jest poza obszarem opracowania planu szczegółowego, a więc, w ocenie wnioskodawcy, dokonanie takiego podziału w trybie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości było niedopuszczalne, a dokonany podział dotknięty jest wadą nieważności z powodu braku podstawy prawnej jego dokonania (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). We wniosku podniesiono również, że ww. działka była i jest działką rolną, a jej właściciel wykorzystywał ją pod działalność rolniczą oraz otrzymywał płatności do gruntów rolnych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

39 Jak wynika z akt sprawy, uproszczony plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego pn. [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 25, poz. 155, z dnia 1 grudnia 1994 r.) przestał obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004 r., co wynika z zaświadczenia z dnia [...] wydanego przez Urząd Miejski w [...] nr [...]. Zgodnie z przedmiotowym planem działki o nr ew. [...] i [...] były działkami przeznaczonymi pod ulice osiedlowe w ramach kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla pn. [...].

40 Burmistrz Miasta [...] wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla niezabudowanej działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach tworzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W decyzji tej wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywała się alternatywnie: z publicznej drogi gminnej (ul. nr [...], działka nr ew. [...]), z publicznej drogi gminnej (ul. nr [...], działka nr ew.[...]) lub z publicznej drogi gminnej (działka nr ew. [...], od jej części usytuowanej od południowej strony przedmiotowej działki).

41 Organ prawidłowo ustalił, na podstawie mapy przedstawiającej przeznaczenie terenu działki nr [...] wg planu ogólnego i planu szczegółowego, że część dz. nr [...], z której wydzielono działki o nr [...] położona jest na obszarze objętym planem szczegółowym i przeznaczenie działek opisane w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] (działka nr [...] pod ulice osiedlowe, a działki [...] i [...] pod budownictwo jednorodzinne) - jest zgodna z tym planem.

42 Poza zakresem obowiązywania planu szczegółowego znajduje się natomiast pozostała część dz. nr [...] od rowu melioracyjnego, który przecina w poprzek działkę nr [...] do ul. [...] obejmująca wydzielone działki o nr [...] i [...]. Działki te znajdują się na terenie objętym planem ogólnym, oznaczonym w treści i na rysunku planu symbolem E8ZN - zieleń niska i symbolem E5MN - zabudowa jednorodzinna, przy czym część działek o nr [...],[...] i [...] znajduje się na terenie oznaczonym symb. E8ZN - zieleń niska, a pozostały obszar wydzielonych działek nr [...] i [...] na terenie oznaczonym symb. E5MN - zabudowa jednorodzinna.

43 W świetle poczynionych ustaleń, nie można zgodzić się z zarzutem, że decyzja podziałowa została wydana bez podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy organ administracji publicznej wydaje decyzję rozstrzygającą daną sprawę, mimo braku przepisu prawa przewidującego rozstrzygnięcie takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem, nie ulega żadnej wątpliwości, że w momencie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem [...], istniała podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowił ją przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału.

44 Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącej, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w tej części, w jakiej stwierdza, że grunt stanowiący wydzieloną działkę nr [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ww. ustawy.

45 Takiego wniosku nie można wyprowadzić z faktu, iż miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 10, poz. 287 ze zm.), nie przewidywał na terenie obejmującym tę część działki nr [...], przebiegu żadnego ciągu komunikacyjnego. Jak słusznie wywodził organ, plan ogólny został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi, czy place. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). W związku z powyższym nie można uznać, że warunkiem zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 roku, jest wskazanie w planie przebiegu takiej drogi.

46 Ponadto, należy podkreślić, że skoro na działkach powstałych wskutek podziału działki nr ew. [...] planowano budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, oczywistym jest, że ww. inwestycje powinny mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej – czego wymagają przepisy m.in. prawa budowlanego. Dostęp ten może być bezpośredni albo pośredni – np. za pomocą dróg wewnętrznych (dróg osiedlowych). Zatem wydzielenie działki nr [...], z przeznaczeniem pod ulice osiedlowe, pomimo, iż plan ogólny nie przewidywał przebiegu drogi w tym miejscu, nie może zostać ocenione, jako niezgodne z tym planem, a tym samym, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] narusza art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Brak planu szczegółowego, w chwili wydania decyzji z dnia [...], w zakresie działki ew. nr [...] oraz działek o nr [...] nie oznacza, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w ocenie Sądu ww. decyzja była zgodna z planem ogólnym obejmującym ww. działki.

47 Jedynie marginesie można wskazać, że plan szczegółowy dotyczący części działek wydzielonych z działki o nr ew. [...] przestał obowiązywać od 1 stycznia 2004 r., a skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy działki o nr ew. [...], w której wskazano, że obsługa komunikacyjna może się alternatywnie odbywać za pośrednictwem właśnie działki o nr [...]. Powyższe pośrednio wskazuje, wprawdzie nie na dzień wydania decyzji podziałowej z dnia [...], że ww. działka miała pełnić funkcję drogi osiedlowej.

48 Nie ulega wątpliwości, że część działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [...], była położona poza obszarem objętym planem osiedla [...], ale samo powołanie się w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na opinię o zgodności przedłożonego projektu podziału z ustaleniami planu osiedla [...] nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji stwierdzenia, iż podział nieruchomości był zgodny z ustaleniami obowiązującego dla tej części nieruchomości, planu ogólnego.

49 Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż wydzielenie działki nr [...] z przeznaczeniem pod ulicę, narusza zapisy planu ogólnego dotyczące ochrony środowiska. Plan ogólny nie określa dokładnie, jaki konkretnie pas terenu położony nad rzeką [...] jest wyłączony spod zabudowy, i z tego powodu nie można domniemywać, iż z zabudowy wyłączona jest działka nr [...].

50 W odniesieniu do okoliczności wypłacenia przez skarżącą właścicielowi nieruchomości odszkodowania za wydzieloną z nieruchomości objętej podziałem, działkę nr [...], która przeszła na własność skarżącej oraz kwestie skutków późnego doręczenia skarżącej ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...], należy wskazać, że pozostaje ona bez znaczenia dla oceny legalności tej decyzji.

51 W świetle powyższego Sąd podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażony w zaskarżonej decyzji i uznał zarzuty skargi za bezzasadne.

52 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.