Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2006 r., I SA/Wa 612/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2006 r., I SA/Wa 612/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. N. i C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 I SA/Wa 612/06

3 Uzasadnienie

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i C. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

5 W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy:

6 H. W., H. C. i M. M. następczynie prawne byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] złożyły wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] orzekającej o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej [...] m² oraz części wynoszącej [...] części budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i równocześnie oddającej w użytkowanie wieczyste na 99 lat część gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni zawierającej [...] m².

7 Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd uznał - odmiennie niż Kolegium - że właściciele gruntów [...] mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, co do którego stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej wydana została z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] października 2005 r. zawiadomiło o wszczęciu z wniosku H. W., H. C. i M. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wcześniej decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1981 r.

8 Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło, że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1981 r., nr [...], orzekająca o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej [...] m² oraz części wynoszącej [...] części budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i równocześnie oddająca w użytkowanie wieczyste na 99 lat część gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni, zawierającej [...] m² została wydana z naruszeniem prawa.

9 Po rozpatrzeniu wniosku M. i C. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało opisaną na wstępie decyzję, podnosząc co następuje:

10 Decyzją z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] Naczelnik [...] orzekł o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. Zawarcie umowy o sprzedaży wyżej wymienionego lokalu na rzecz M. i C. N. nastąpiło aktem notarialnym Repertorium A nr [...] w dniu [...] kwietnia 1981 r., czynność ta spowodowała nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia prawa własności wyżej wymienionego lokalu przez małżonków N. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nr OPK 4-7/98, z dnia 9 listopada 1998 r. (ONSA 1999/1/13), zgodnie z którą: "Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8, natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). (...) Zawarcie z najemcami lokali mieszkalnych umów sprzedaży na podstawie stosownych decyzji o rozporządzeniu mieniem Skarbu Państwa przeczy wskazaniu jako wady decyzji jej trwałej niewykonalności, gdyż decyzje te zostały wykonane i to z zachowaniem wymagań formy aktu notarialnego. Jednakże w samej rzeczy było to rozporządzenie cudzą nieruchomością, co dla organu administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym oraz do działania w formach prawa cywilnego, było i jest rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie kwalifikującym się jako niewykonalność decyzji. Było to działanie wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu rozporządzania nieruchomością, będącą w rzeczywistości stale cudzą własnością. Jest to więc przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa".

11 Zgodnie z poglądem dominującym w doktrynie i orzecznictwie, decyzja administracyjna dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, uzasadniającymi jej nieważność, nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym. Ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie to ma moc wsteczną, eliminując skutki prawne wadliwej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego, oprócz przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa), przewiduje także przesłanki negatywne stwierdzenia takiej nieważności, a mianowicie wywołanie przez wadliwą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, a także upływ lat dziesięciu od dnia jej wydania lub ogłoszenia (art. 156 § 2 kpa). Jeżeli obok przesłanki pozytywnej wystąpi którakolwiek z przesłanek negatywnych, nie stwierdza się nieważności decyzji, lecz to, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, które spowodowały takie rozstrzygnięcie (art. 158 § 2 kpa). W odróżnieniu od decyzji, co do której stwierdzona została nieważność, decyzja uznana za wydaną z naruszeniem prawa zachowuje byt prawny. Do stosowania art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa dochodzi wówczas, gdy na skutek powstania - po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności - nieodwracalnych skutków (np. przejście własności na rzecz osób trzecich) nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji.

12 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. N. i C. N.. Domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, a w szczególności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] marca 1981 r. orzekająca o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślili, że Urząd [...] wydał decyzję o sprzedaży lokalu mając pełną legitymację materialnoprawną. W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2006 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze, dodatkowo podnieśli wątpliwość co do posiadania przez wnioskodawczynię interesu prawnego w sprawie niniejszej, zarzucając, że są prowadzone procesy odszkodowawcze przed Sądem Okręgowym w W., niezależnie od postępowań dotyczących ważności decyzji administracyjnych.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

14 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

15 Zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostały z tego rodzaju naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które uzasadnia ich uchylenie.

16 Na wstępie jednak podnieść należy, że pozbawiony słuszności jest zarzut skarżących dotyczący braku po stronie H. W., H. C. i M. M. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta bowiem została już przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03, w którym sąd uznał, że byłe właścicielki nieruchomości [...] mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

17 Przechodząc do dalszej oceny pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. podzielić należy stanowisko skarżących, że kwestionowane decyzje naruszają prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., jak i decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. skoncentrowało się na przytoczeniu obszernych fragmentów uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., nr OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13) i orzecznictwa sądowego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji i nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnych. Nie przedstawiło natomiast rozważań prawnych uzasadniających stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym decyzja z dnia [...] marca 1981 r. wydana została z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa), czym także naruszyło w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 107 § 3 kpa. Kolegium rozważając wskazaną kwestię nie uwzględniło istotnej dla sprawy niniejszej okoliczności wynikającej z treści decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...], w której stwierdzono na podstawie art. 158 § 2 kpa, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., nr [...] w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz udziału przypadającego właścicielom tego lokalu w częściach wspólnych budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokalu wydana została z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie rodzi określone skutki dla postępowania w sprawie niniejszej. Skoro w przedstawionym wyżej zakresie nie została stwierdzona nieważność decyzji dekretowej z dnia [...] maja 1951 r., to w tej części wskazana decyzja (choć wadliwa) pozostaje w obrocie prawnym. Nieuprawnione jest więc stwierdzenie, że sprzedaż lokalu stanowiła rozporządzenie cudzą rzeczą, i że decyzja z dnia [...] marca 1981 r. z tego powodu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia z podanej przyczyny na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa wydania decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa.

18 Z powyższych względów przytoczone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanowisko i rozważania wyrażone w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4/98, jako odnoszące się do niewystępującego w tej sprawie przypadku stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nie mogły być uznane za przydatne przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej. Zauważyć w tym miejscu trzeba za treścią powołanej uchwały z dnia 9 listopada 1998 r., że decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy nie jest decyzją zależną w stosunku do odmownej decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu najemcy, ale żądanie to rozpatrywane było w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej. W taki sam sposób winno być przeprowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, co winien mieć na uwadze organ przy rozpatrywaniu sprawy. Aby postępowanie to mogło zakończyć się stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, jak przyjęto w sprawie niniejszej, w pierwszej kolejności niezbędne jest nie budzące wątpliwości wykazanie, że zaistniała w stosunku do tej decyzji jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 kpa, a następnie, że występuje w sprawie przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 kpa.

19 Jak wskazano wcześniej brak jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstaw, by w świetle treści powołanej decyzji nadzorczej z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzić, że Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa sprzedał lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., skoro w tej części przyjęto, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne i stwierdzono, że odmowna decyzja dekretowa wydana została z naruszeniem prawa. Mimo bowiem tego, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to ograniczenie się w decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. w odniesieniu do lokalu nr [...] do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa powoduje, że jej skutek prawny nie został cofnięty i Skarb Państwa pozostał nadal we wskazanym zakresie właścicielem nieruchomości i był uprawniony jako właściciel do rozporządzania nią (por. rozważania zawarte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 - ONSA 2000/3/93). Winno to mieć na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy dalszym rozpatrywaniu sprawy.

20 Dodatkowo podnieść należy, że w aktach sprawy przekazanych przez organ brak jest dowodów doręczenia obydwu decyzji wydanych w postępowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. M. M. Brak udziału strony stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i powoduje uchylenie decyzji obarczonej taką wadą.

21 Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 152 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.