Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., I SA/Wa 272/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., I SA/Wa 272/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi T. P, na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. W.

3 nr [...] z dnia [...] maja 1953 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].

4 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

5 i prawnym sprawy.

6 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia

7 2002 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku T. P. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia

8 [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja

9 1953 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

10 Prezes stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności, gdyż decyzje badane w trybie nadzoru nie naruszały prawa w sposób rażący. Organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły przyznania prawa własności czasowej, bowiem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalonym w dniu [...] stycznia 1949 r. – według którego teren ten był przeznaczony wyłącznie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wobec powyższego - zgodnie z art. 7 ust 2 dekretu w dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa – korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

11 Wnioskiem z dnia 9 lipca 2009 r. T. P. ponownie wystąpił

12 o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia

13 [...] grudnia 1953 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja1953 r. nr [...].

14 Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w/w sprawie.

15 Minister podniósł, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania.

16 Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

17 Dodał, że gwarancją ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej

18 w art. 16 § 1 kpa, jest przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, który obliguje organ administracji do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, której celem jest ochrona powagi rzeczy osądzonej. W sytuacji, jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, to wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, narusza stan powagi rzeczy osądzonej.

19 W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia

20 [...] maja 1953 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], została już wydana decyzja ostateczna przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] sierpnia 2002 r. nr [...].

21 W związku z powyższym, w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest (a tym samym sprzeczne z prawem) wszczęcie ponownego postępowania i wydanie rozstrzygnięcia, ponieważ istnieje tożsamość sprawy administracyjnej - a więc występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego

22 w niezmiennym stanie faktycznym.

23 Dla stwierdzenia, iż nastąpiło rażące naruszenie res iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

24 Jak wynika z akt sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

25 - po wszczęciu postępowania z wniosku T. P. - decyzją z dnia

26 [...] sierpnia 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej

27 w W. z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

28 Tym samym kolejny wniosek T. P. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

29 Zatem nowa decyzja wydana w tym samym trybie obarczona byłaby wadą określoną przepisami art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ocena legalności decyzji dekretowych została już bowiem raz dokonana i rozstrzygnięcie w tej kwestii pozostaje w obiegu prawnym.

30 Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.06.2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2247/98 (publ. Lex Polonica 382377) dopóki orzeczenie rozstrzygające

31 w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę byłaby wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.

32 Nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu T. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

33 Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

34 Minister podtrzymał swoją dotychczasową argumentację stwierdzając, że niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo – na dowód czego przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

35 Dodał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. został już rozpoznany ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. – a zatem niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w którym występują te same strony, jest ten sam przedmiot postępowania oraz ten sam stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie zakończonej uprzednio decyzją ostateczną byłoby obciążone wadą wymienioną w art. 156 § 1pkt 3 kpa.

36 Odniósł się też do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego nie rozważenia w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia

37 21 sierpnia 2002 r. kwestii naruszenia przez organy dekretowe art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Stwierdził, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na obecnie rozpatrywany wniosek, gdyż ocena legalności decyzji w trybie art. 156 kpa może być dokonana tylko jeden raz, a taka ocena została już dokonana, a tym samym organ, przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy dopuściłby się naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

38 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

39 w Warszawie złożył T. P. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

40 Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

41 1. przepisu art. 7 ust. 2 dekretu w dnia 26 października 1945 r. o własności

42 i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. Nr 50 poz. 279)

43 - poprzez utożsamienie roszczenia wynikającego z tego przepisu z roszczeniem wynikającym z art. 7 ust. 4 ww. dekretu warszawskiego pomimo, iż przepisy te wynikając z jednego uprawnienia a mianowicie złożenia wniosku dekretowego ustanawiają odmienne prawa i obowiązku stron stosunku administracyjnoprawnego,

44 2. przepisu art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa - poprzez błędne uznanie, iż zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej prawomocną i ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 8 sierpnia 2002 r. dotyczącej rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu w dnia 26 października 1945 r., z niniejszą sprawą pomimo jednoznacznego wskazania naruszania odrębnej podstawy materialnoprawnej (art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego), która została naruszona w wyniku braku jakiegokolwiek obligatoryjnego rozstrzygnięcia (aktu non existans) dotyczącego możliwości zaoferowania prawa własności czasowej nieruchomości równoważnej użytkowo,

45 3. przepisu art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa - przez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dotyczącego zbadania, czy postępowanie zwykłe zakończone orzeczeniem administracyjnym Ministra Gospodarki Komunalnej

46 z dnia [...] grudnia 1953 r. utrzymujące w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1953 r. oraz postępowanie nadzorcze zakończone wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia

47 [...] sierpnia 2002 r. dotyczyło roszczenia wynikającego z przepisu art. 7 ust. 4 dekretu, a zatem brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzjach wydanych

48 w postępowaniu zwykłym i nadzorczym, co narusza słuszny interes strony.

49 W końcowej części skargi skarżący podniósł, że postępowanie nadzorcze zainicjowane przez niego w niniejszej sprawie, nie zmierzało do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja

50 1953 r. – lecz stwierdzenia braku istnienia tych decyzji (aktum non existans), z uwagi na brak obligatoryjnego rozstrzygnięcia o roszczeniu z art. 7 ust 4 dekretu.

51 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie

52 i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

53 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

54 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.

55 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

56 W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] maja1953 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] – z uwagi na fakt, że wcześniej została już wydana decyzja ostateczna przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], która odmawiała stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia

57 [...] maja 1953 r. nr [...].

58 W związku z tym kolejny wniosek skarżącego dotyczył sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ocena legalności decyzji dekretowych została już raz dokonana i rozstrzygnięcie w tej kwestii pozostaje w obiegu prawnym.

59 W przedmiotowej sprawie Istnieje tożsamość sprawy administracyjnej - a więc występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmiennym stanie faktycznym.

60 Zatem nowa decyzja wydana w tym samym trybie obarczona byłaby wadą określoną przepisami art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

61 Prezydium Rady Narodowej w W. (działając na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, który stanowi, że gmina obowiązana jest uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania) - orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy

62 ul. [...], zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] utrzymało w mocy to orzeczenie.

63 Natomiast zgodnie z art. 7 ust 4 ww. dekretu, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie.

64 Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że Prezydium Rady Narodowej w W. w swoim orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] maja 1953 r. nie miało obowiązku orzekać również w przedmiocie przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 ww. dekretu.

65 Nieuwzględnienie bowiem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) następuje dopiero na podstawie ostatecznej decyzji, a zatem organ pierwszej instancji nie może jednocześnie orzekać o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego oraz o przyznaniu prawa zamiennego. Od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje odwołanie (art. 127 kpa), a w konsekwencji nie jest ona ostateczna (art. 16 kpa). Oznacza to, że z chwilą wydania decyzji I instancji nie można jeszcze mówić o nieuwzględnieniu wniosku w rozumieniu art. 7 ust. 4 dekretu. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I CSK 26/2009 (OSNC 2010/A poz. 22), zgodnie z którym warunkiem oddania gruntu zamiennego w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu było wydanie przez organ administracji państwowej ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu.

66 Zatem - aby stało się aktualne zagadnienie dotyczące przyznania gruntu zamiennego

67 - najpierw musi zostać rozstrzygnięty ostatecznie wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przejętego przez państwo w trybie dekretu.

68 Wobec tego Prezydium Rady Narodowej w W. w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie mogło orzekać w oparciu o przepis art. 7 ust. 4 dekretu, tak samo jak - bez uprzedniego wykazania się przez stronę ostateczną decyzją administracyjną uwzględniającą wniosek, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu - nie byłoby możliwe zawarcie umowy notarialnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 ust. 3 dekretu (por. postanowienie SN z dnia

69 30 listopada 2006 r., sygn. akt I CSK 293/06, OSNC 2007/10/156).

70 Skoro zaś skarżący uważa, że organ I instancji winien wydać decyzję na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu - to służą mu środki prawne mające na celu spełnienie zadość jego żądaniu (zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 kpa,

71 a w przypadku dalszego milczenia organu skarga na bezczynność – art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). Wówczas to staną się aktualne problemy podniesione w skardze związane

72 z interpretacją art. 7 ust. 4 dekretu. W szczególności to, czy organ administracji publicznej jest właściwy do rozpatrzenia w trybie kpa sprawy o przyznanie gruntu zamiennego na podstawie tego przepisu oraz, czy prawo to już wygasło, skoro postępowanie z wniosku dekretowego było prowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

73 Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I CSK 235/08 podkreślił bowiem, że oparte na art. 82 ust. 1 ww. ustawy wygaśnięcie prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu dotyczą jedynie praw istniejących w chwili wejścia w życie tej ustawy.

74 Podsumowując Sąd uznał - podzielając w całości pogląd i argumentację organów orzekających w sprawie - iż organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

75 Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2248/10, która dotyczyła nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (wyrok jest prawomocny).

76 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

77 (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).