Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., I SA/Wa 1724/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., I SA/Wa 1724/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. R., reprezentowanej przez radcę prawnego E. G., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...], ozn. hip. "[...] [...] Nr Nr [...] i [...]", wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

4 i prawnym:

5 Nieruchomość gruntowa położona w W. przy al. [...] [...], ozn. hip. "[...][...] Nr Nr [...] i [...]", działka nr [...]o powierzchni [...] m2 - stanowiąca zgodnie ze świadectwem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] listopada 1946 r. Nr [...], zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. - Oddziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] stycznia 1949 r. Nr [...] oraz zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia 3 lutego 1992 r. L.dz. [...] współwłasność M. W. i I. A. O. w częściach równych w jednej połowie oraz B. i J. małżonków M. w równych częściach w drugiej połowie - została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 , poz. 279 ze zm.).

6 Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy W., a następnie - z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - stał się, z dniem 13 kwietnia 1950 r., własnością Skarbu Państwa.

7 Opisana wyżej nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę W. na podstawie ogłoszenia Zarządu Miejskiego W. zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r.

8 W dniu [...] stycznia 1949 r. B. i J. małżonkowie M. złożyli w trybie i w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

9 Złożone w dniu 20 sierpnia 1949 r. podanie M. W. i I. O. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej zostało rozpatrzone odmownie orzeczeniem administracyjnym Zarządu Miejskiego w W z dnia [...] kwietnia 1950 r. L.dz. [...]

10 Postanowieniem z dnia [...] maja 1997 r. sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy dla W. . stwierdził, że spadek po I. A. O., zmarłej dnia [...] listopada 1996 r., nabyły: B. A., I. R., B. M i D. B., w częściach równych. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 1998 r. sygn. akt [...], spadek po M. K. z d. W., zmarłej dnia [...] lutego 1998 r., nabył w całości R. A. K..

11 Postanowieniem z dnia [...] lutego 1998 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. ustanowił w osobie D. K. kuratora dla B. M. i . M.

12 Grunt dawnej nieruchomości hipotecznej, ozn. hip. "[...][...] Nr Nr [...] i [...]", działka nr [...]o powierzchni [...] m2, w części stanowiącej własność Skarbu Państwa, wchodzi aktualnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...] w obrębie [...]- obejmującej grunt uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...], znajdujący się w użytkowaniu wieczystym U. W., oraz nr [...] w obrębie [...] - stanowiącej teren zajęty pod ulicę [...]. W pozostałej części, obejmującej działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...] oraz nr nr [...] i [...] w obrębie [...], przedmiotowy grunt stanowi własność Miasta W.

13 Podstawę dokonanego przez Sąd Rejonowy dla W.w dniu [...]stycznia 1997 r. wpisu U. W. jako użytkownika wieczystego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], oraz jako właściciela znajdujących się na niej budynków, stanowiły decyzje Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1978 r. Nr [...] i z dnia [...] lipca 1975 r. Nr [...] o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie [...] oraz art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), stanowiący podstawę prawną uwłaszczenia uczelni państwowych z mocy prawa, z dniem 27 września 1990 r., gruntami pozostającymi dotychczas w ich zarządzie (do dnia 1 sierpnia 1985 r. - w użytkowaniu).

14 Prezydent W., w wyniku rozpatrzenia wniosku B. i J. małżonków M. z dnia [...] stycznia 1949 r., zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ulicy (właśc. alei) [...][...], ozn. hip. "[...][...]Nr Nr [...] i [...]", wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...]. Podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji uzasadnił faktem nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu z mocy prawa przez U. W., na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, oraz brakiem kompetencji do odwrócenia powyższego skutku prawnego, potwierdzonego wpisem w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. Prezydent W. wskazał również, jako przeszkodę w uwzględnieniu zgłoszonego wniosku, fakt zabudowania objętego nim gruntu budynkiem 6 - kondygnacyjnym.

15 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie ustawowym I. R., reprezentowana przez radcę prawnego E. G., zarzucając organowi pierwszej instancji błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego, z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgłoszony zarzut strona umotywowała oparciem rozstrzygnięcia na okolicznościach nie stanowiących, w jej ocenie, przeszkody w uwzględnieniu zgłoszonego wniosku.

16 Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazał, że wniosek o przyznanie na gruncie nieruchomości [...] prawa własności czasowej (obecnie - użytkowania wieczystego), zgłoszony w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów położonych na obszarze m.st. Warszawy, podlega uwzględnieniu, jeżeli spełnione są łącznie przesłanki określone w przepisach art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu, tj. gdy wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu, lub osób prawa jego reprezentujących złożony został w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W. (art. 7 ust. 1), oraz jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela (lub jego następców prawnych) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (w aktualnym stanie prawnym - według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) (art. 7 ust. 2).

17 Pozytywna weryfikacja łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. obliguje właściwy organ do uwzględnienia zgłoszonego w powyższym trybie wniosku, o ile w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą okoliczności, które w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa stanowią przeszkodę w ustanowieniu użytkowania wieczystego objętego nim gruntu. Przeszkodę taką stanowi w szczególności nabycie przez osobę trzecią w stosunku do nieruchomości objętej zgłoszonym wnioskiem prawa użytkowania wieczystego.

18 Organ wyjaśnił, że na normatywną treść prawa użytkowania wieczystego, zbliżoną do treści prawa własności, składają się uprawnienia użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania tym prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy - również w granicach określonych przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 233 k.c). Uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób wyklucza zatem możliwość przyznania takiego samego uprawnienia w stosunku do tej samej nieruchomości innej osobie, poza przypadkiem wspólności prawa użytkowania wieczystego przysługującego współuprawnionym w częściach ułamkowych.

19 Grunt nieruchomości [...]ozn. hip. "[...][...] Nr Nr [...] i [...]",

20 działka nr [...] o powierzchni [...] m2, objętej zgłoszonym w trybie i w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wnioskiem B. i J. małżonków M. o przyznanie prawa własności czasowej, wchodzi - w części stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] - w skład nieruchomości, która na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym stała się z mocy prawa, z dniem 27 września 1997 r., przedmiotem użytkowania wieczystego U. W., jako grunt państwowy pozostający dotychczas w zarządzie uczelni na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1978 r. i z dnia [...] lipca 1975 r.

21 Wojewoda [...] podał, że przepisy art. 182 ww. ustawy o szkolnictwie wyższym nie wymagały stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przez uczelnię państwową w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Potwierdzenie spełnienia określonych w ww. przepisach przesłanek uwłaszczenia uczelni, tj. pozostawania gruntów państwowych w zarządzie uczelni w dniu wejścia w życie ustawy (ust. 1) oraz nienaruszenia praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa (ust. 2), następowało w postępowaniu wieczystoksięgowym, w drodze wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Weryfikacja prawidłowości dokonanego wpisu może nastąpić wyłącznie w postępowaniu sądowym.

22 Zdaniem Wojewody [...], organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października

23 1945 r. nie jest uprawniony do oceny skuteczności nabycia przez uczelnię państwową użytkowania wieczystego gruntu objętego tym wnioskiem. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2000 r. I SA 603/99 i z dnia 25 sierpnia 2005 r. I OSK 4/05). Wojewoda wyjaśnił również, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego właściwy organ zobowiązany jest natomiast - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) - do ustalenia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, jako rzeczywistego stanu prawnego, oraz do podjęcia w oparciu o to ustalenie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

24 W ocenie Wojewody [...], obciążenie części nieruchomości objętej wnioskiem B. i J. małżonków M. z dnia [...] stycznia 1949 r. prawem użytkowania wieczystego przysługującym U. W. stanowi wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia ww. wniosku w tej części i czyni bezprzedmiotową weryfikację łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

25 Dodatkowo organ wyjaśnił, że w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, wniosek B. i J. małżonków M. pozostaje do rozpatrzenia w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], nieobjętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji.

26 Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła I. R.

27 Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie

28 i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

29 Na posiedzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 12 czerwca 2008 r. pełnomocnik uczestnika U. W. wniósł o odrzucenie skargi. Dopuszczony został jako uzupełniający dowód z treści decyzji Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r. potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez U. W. prawo własności m. in. działki ew. nr [...] i odpisu z księgi wieczystej.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

31 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

32 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

33 Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku małżonków J. i B. M. (byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...][...] "[...][...]" Nr [...] i [...], dz. ew. nr [...]z obrębu [...]) z dnia [...] stycznia 1949 r., jest przepis art. 7 ust. 1 i 2 wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze z.). Zgodnie z jego brzmieniem właściciele gruntów lub ich następcy prawni mogli złożyć wnioski o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, co powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. (ust. 1), a gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu jest jednolicie utrwalone (np. wyroki z 4 stycznia 1999 r. IV SA 135/98, Lex 47376, z 20 stycznia 1999 r. IV SA 36/97, Lex 47375, z 17 stycznia 2002 r. I SA 1482/00, Lex 81770).

34 Tymczasem organy obydwu instancji nie zbadały przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, a podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu uczyniły okoliczności nie mające doniosłości prawnej w rozumieniu tego przepisu, tj. wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej oraz zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

35 Należy przy tym podzielić – co do zasady – stanowisko organów, że ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej (na podstawie umowy poprzedzonej decyzją administracyjną) - w sytuacji, gdy wpis chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych - stanowi przeszkodę do ustanowienia użytkowania wieczystego na tym samym gruncie, w trybie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu, na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela. Uszło jednak uwadze organów, że w niniejszej sprawie kwestia ta stanowi tzw. "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na które przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego organ – mając na uwadze treść art. 8 i 9 k.p.a. – winien zwrócić uwagę stronom oraz poinformować, że pozytywne załatwienie wniosku nie jest możliwe, dopóty, dopóki nie zostanie wycofana z obrotu prawnego decyzja, na podstawie której U. W. stał się obecnie właścicielem nieruchomości oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...]. Trzeba bowiem wskazać, że negatywne załatwienie wniosku dekretowego, z uwagi na przeszkodę prawną w postaci obciążającego już grunt prawa użytkowania wieczystego, bez wyjaśnienia stronom istniejącego stanu faktycznego i prawnego na gruncie może utrudnić skarżącym dochodzenie w sprawach administracyjnych i cywilnych swych praw, zmierzających do obalenia tytułu prawnego U. W. do przedmiotowej nieruchomości.

36 Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. i decyzja Prezydenta. W. z dnia [...] lipca 2004 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a zaskarżona decyzja dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

37 W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m. st. W. winien więc poinformować strony o istniejącej przeszkodzie prawnej do ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego, podjąć działania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., a gdy zostanie wyjaśniona kwestia ważności (skuteczności) decyzji z 2005 r. stanowiąca zagadnienie wstępne organ podejmie postępowanie i przeprowadzi dalsze czynności procesowe w zależności od okoliczności sprawy.

38 Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania U. W. o odrzucenie skargi, gdyż uznał, że skarga zachowuje minimum warunków formalnych pozwalających na nadanie jej prawidłowego biegu.

39 Wobec powyższego sąd z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.