Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2019 r., I SA/Wa 1710/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2019 r., I SA/Wa 1710/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. E. i M. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 oraz 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. D.U. Dz.U.2017.1257), dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2015 r. znak: [...], zawieszone na wniosek M. S., M. J. H., oraz A. E. postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2015 r, znak [...].

3 Stan sprawy przedstawiał się następująco.

4 Wojewoda [...] decyzją znak: [...] z [...] lutego 2015 r. odmówił M. S., Z. H. oraz A. E. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Polski tj. w miejscowości D., gmina G., powiat [...], województwo [...].

5 M. S., Z. H., M. H. oraz A. E. wnieśli odwołanie od tej decyzji, które zostało przekazane przez organ do Ministra Skarbu Państwa. [...] marca 2015 r. M. S., M. H. i A. E. wnieśli o zawieszenie postępowania odwoławczego.

6 Minister Skarbu Państwa postanowieniem z 31 marca 2015 r. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zawiesił to postępowanie.

7 [...] lutego 2017 r. Ministerstwo Skarbu Państwa w likwidacji przekazało niniejszą sprawę wg właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

8 Minister ten, na podstawie wyżej przywołanych przepisów, umorzył zaskarżoną decyzję postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania strona skarżąca nie złożyła wniosku o jego podjęcie w związku z czym Minister zobligowany był do umorzenia postępowania. Wskazano przy tym, że 3 letni termin o jakim mowa w art. 98 § 2 K.p.a., liczy się od daty wydania postanowienia a nie daty doręczenia tego postanowienia stronie (p. wyrok WSA z 17.10 . 2012 r., sygn. akt I SA/WA 597/12), gdyż data początkowa musi być taka sama dla wszystkich stron postępowania. Poza tym pełnomocnik strony skarżącej odebrał ww postanowienie z pouczeniem w trybie art. 98 § 2 K.p.a. Strona nie odwołała się od tego postanowienia co oznacza, że się z nim zgodziła.

9 W związku z brakiem po stronie zainteresowanych inicjatywy w zakresie podjęcia postępowania odwoławczego organ zobligowany był do jego umorzenia na podstawie art. 98 § 2 K.p.a.

10 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli M. S. – następca prawny M. S. , A. E. i M. H..

11 Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

12 -art. 98 § 2 K.p.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 65 § 2, 63 § 2 w zw. z 64 § 2 K.p.a. poprzez umorzenie zawieszonego postępowania pomimo złożenia przez pełnomocnika stron pism z [...] maja 2017 r., [...] września 2017 r., [...] stycznia 2018 r. zawierających wniosek o podjęcie zawieszonych postępowań;

13 -art. 98 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 § 4 i § 5 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 98 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji śmierci strony J. C. poprzez brak zawieszenie postępowania z urzędu w sytuacji zaistnienia ku temu obligatoryjnych przesłanek do zawieszenie postępowania na wniosek strony;

14 -art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 § 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 98 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji śmierci strony M. S. i nieuwzględnienie zmiany podstawy zawieszenia postępowania wobec braku możliwości zawiadomienia następców prawnych zmarłej strony;

15 -art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej;

16 -art.3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 8 lipa 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty w zw. z art. 105 § 11 w zw. z art. 98 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji w której organ nie powinien umorzyć postępowania zawieszonego na wniosek strony ponieważ mogło dojść bez naruszenia prawa do skutecznego zawieszenia postępowania na wniosek w sytuacji w której wniosek o zawieszenie postępowania nie został złożony ani poparty przez następców prawnych zmarłej w 2013 r. J. C. pomimo, że jej następcy prawni powinni zostać uznani za strony toczącego się postępowania, gdyż rekompensatę za pozostawione mienie przyznaje się w całości dla wszystkich współwłaścicieli (prawo do rekompensaty stanowi jedną sprawę administracyjną);

17 -art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej t.j. M. S.;

18 -art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych J. C. i M. S.;

19 -art. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 i 1 ust. 1 ustawy o rekompensacie poprzez umorzenie postępowania a w konsekwencji brak przyznania prawa do rekompensaty;

20 -art. 2, 7, 31 i 64 Konstytucji R.P: oraz Konwencji o ochronie Praw Podstawowych i Wolności oraz art. 1 protokołu do ww. Konwencji poprzez naruszenie podstawowych zasad ustrojowych tj. zasady państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, zapewnienia praw człowieka i obywatela, prawa dziedziczenia oraz zakazu ograniczenia obywatelowi praw do rekompensaty za pozostawienie mienie poza granicami obecnej Polski.

21 W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

22 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

24 Skarga nie jest zasadna.

25 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

26 Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

27 Oceniając zgodność z prawem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

28 Sąd w pełni podziela argumentację organu, że w świetle art. 98 § 1 K.p.a. organ zobligowany był do umorzenia postępowania odwoławczego. Przepis ten jasno wskazuje, że w przypadku gdy w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, postępowanie uważa sią za wycofane. Przepis odnosi się do każdego, zawieszonego na wniosek strony, postępowania a zatem i postępowania odwoławczego.

29 Niesporne przy tym było, że wydane zostało, na wniosek stron, postanowienie z [...] marca 2015 r. o zawieszeniu postępowania, doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej, z którym, wobec braku zażalenia strony się w pełni zgodziły nie wnosząc zażalenia.

30 Istotne jest to, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane przez Ministra Skarbu Państwa i to do niego ewentualnie powinien zostać złożony wniosek o jego podjęcie jako organu jedynie właściwego lub jego następcy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

31 Pełnomocnik skarżących wskazał w skardze, że wniosek o podjęcie został zgłoszony pismami z [...] maja 2017 r., [...] września 2017 r., [...] stycznia 2018 r.

32 Oceniając treść pisma z [...] maja 2017 r. sporządzonego przez pełnomocnika adw. S. B. należy stwierdzić, że dotyczy on podjęcia postępowań zawieszonych postanowieniami Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. a nie postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2015 r. Z uzasadnienia tego pisma jasno wynika, że dotyczy postępowań z wniosku J. C. zmarłej [...] listopada 2013 r. i postępowania które zostało zawieszone z uwagi na Jej śmierć. Świadczą o tym również powołane w piśmie sygnatury akt sprawy. Skierowanie wniosku do Wojewody [...] wynikał, co oczywiste z faktu, że nie zostało wydane jeszcze rozstrzygnięcie merytoryczne. Podobnie należy ocenić kolejne wskazywane przez pełnomocnika skarżących pisma z [...] września 2017r. i [...] stycznia 2018 r. Okoliczności powoływane w tym piśmie a dotyczące zwracania się przez organ do Konsulów, znajdują uzasadnienie w postępowaniu prowadzonym z wniosku ww. osoby.

33 W skardze pełnomocnik strony skarżącej eksponuje 3 okoliczności:

34 -konieczność zmiany przez organ podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć stron i obowiązek jego zawieszenia z urzędu;

35 -prowadzenie postępowania z uwagi na śmierć strony, co stanowi w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawę do stwierdzenia nieważności;

36 -brak wniosku wszystkich stron na zawieszenie postępowania.

37 W związku z tymi zarzutami należy wyjaśnić jakiego rodzaju skutki prawne wiążą się z zawieszeniem postępowania.

38 Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dają prawo zawieszenie toczącego się postępowania z urzędu (np. w przypadku śmierci strony – art. 97 pkt 1 K.p.a. albo na wniosek strony - art. 98 § 1 K.p.a.). Skutkiem zawieszenia postępowania jest brak możliwości podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności procesowych poza tymi wymienionymi w art. 102 K.p.a. (czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzkiego albo powstania poważnym szkodom dla interesu społecznego). W trakcie zawieszenia postępowania z urzędu organ musi natomiast podejmować czynności mające na celu usunięcie przyczyny zawieszenia (np. ustalić spadkobierców osoby zmarłej). Natomiast w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek, jak to miało miejsce w tym przypadku, to strona musi czuwać nad losem sprawy, tym bardziej że ma świadomość, że po upływie 3 lat od daty zawieszenia, będzie ono umorzone. W niniejszej sprawie strony w postanowieniu z [...] marca 2015 r. zostały pouczone o treści art. 98 § 2 K.p.a. a poza tym reprezentowane były przez profesjonalnego pełnomocnika – który taką wiedzę musi posiadać.

39 W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w przypadku gdy doszło do zawieszenia postępowania na wniosek, organ w pierwszej kolejności miał obowiązek oceny czy w sposób prawidłowy i w terminie został złożony wniosek o podjęcie postępowania. To bowiem strona w tym wypadku jest dysponentem postępowania w tym sensie, że decyduje o tym czy chce aby ono się toczyło. Brak inicjatywy strony w tym zakresie w przewidzianym w art. 98 § 2 K.p.a. terminie musi zawsze skutkować umorzeniem postępowania.

40 Odnosząc się do zarzutów dotyczących konieczności zmiany przez organ podstawy prawnej zawieszenia, zdaniem Sądu, taka zmiana mogłałby nastąpić gdyby postępowanie zostało uprzednio podjęte z wniosku strony. Dopiero bowiem wtedy organ mógłby podjąć dalsze czynność merytoryczne w sprawie. W tym wypadku inicjatywa nie należy do organu. Inaczej doszłoby do sytuacji w której organ wbrew woli strony podjąłby czynności w sprawie – co stanowiłoby obejście art. 102 K.p.a.

41 Czyni to niezasadnym zarzuty dotyczące konieczności zmiany przez organ podstawy zawieszenia postępowania (tiret 2, 3 skargi).

42 Konsekwencją braku możliwości podejmowania przez organ czynności w trakcie zawieszenia postępowania, jest brak podstaw do podzielenia zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 107 § 3 K.p.a. (tiret 4 skargi). Organ w sposób prawidłowy ocenił zebrane w sprawie dowody i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na brak wniosku od uprawnionego podmiotu. Co prawda w uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia do wskazywanych w skardze pism strony mających uzasadniać podjęcie postępowania to nie było takiej potrzeby ponieważ pisma te dotyczyły innych postępowań i skierowane było do innego podmiotu.

43 Wskazać, należy, że jak wynika z akt sprawy organ rozdzielił postępowania w zależności od położenia pozostawionej nieruchomości których wniosek dotyczył i wyłączył do odrębnego postępowania sprawy z wniosku J. C.. Zawiadomieniem z [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] poinformował Ministerstwo Skarbu Państwa o rozdzieleniu spraw. Pismo to zostało skierowane także do adw. S. B. (dowód doręczenia k 34 akt adm.). Z pisma tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że postępowania o nr powołanych w piśmie pełnomocnika o podjęcie zawieszonego postępowania z [...] maja 2017 r. dotyczą tych z wniosku J. C. ([...],[...],[...],[...]).

44 Niezrozumiałymi są zarzuty zawarte w tiret 5 skargi, które sprowadzają się do kwestionowania treści i podstawy prawnej wydania ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skoro strona nie zgadzała się z jego treścią mogła nie tylko zastosować tryb jego wzruszenia (zażalenie) ale i wnieść o podjęcie postępowania nie wskazując nawet przyczyny. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w sytuacji w której strona wniosła o zawieszenie postępowania wniosek o jego podjęcie nie musi być w ogóle umotywowany. Decyduje tu wyłącznie wola strony zainteresowanej. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu kiedy jego podjęcie zależne jest od tego czy wskazano następców prawnych zmarłej strony (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.), przedstawiciela ustawowego strony (art. 97 § 1 pkt 2 K.p.a.) czy wydania rozstrzygnięcia w sprawie wstępnej (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.).

45 Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia następców prawnych J. C. – sprawy z Jej udziałem zostały wyłączone do odrębnego postępowania administracyjnego i choćby z tego powodu okoliczności te nie mają znaczenia w tej sprawie.

46 Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 10 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej i prowadzenie postępowania bez Jej następców prawnych.

47 Wniosek o zawieszenie postępowania został zgłoszony m.in. przez M. S., która zmarła [...] kwietnia 2018r. Decyzja o umorzeniu postępowania została co prawda wydana [...] czerwca 2018 r. jednakże potwierdza ona wyłącznie skutek procesowy wycofania odwołania z upływem 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. ([...] marca 2018 r.). Biorąc pod uwagę deklaratoryjny charakter rozstrzygnięcia organu, Zdaniem Sądu, wada ta nie powoduje tak daleko idących skutków, że należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

48 Ponownie rozpoznając sprawę organ i tak zobligowany byłby do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na upływ 3 lat od daty zawieszenia postępowania i brak inicjatywy strony w jego podjęciu w trakcie biegu terminu zawieszenia. Nawiasem mówiąc skarga M. S. postanowieniem z [...] listopada 2018 r. została prawomocnie odrzucona z uwagi na nie usunięcie braków skargi (k 44 akt administracyjnych).

49 Nie podlegają ocenie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Konstytucji R.P. i Konwencji o ochronie Praw podstawowych i wolności w aspekcie pozbawienia strony prawa do rekompensaty. (tiret 5, 9, 10), ponieważ decyzja ma charakter wyłącznie procesowy. Organ nie miał w tym wypadku żadnej kompetencji do oceny czy odmowa przyznania rekompensaty była zasadna czy też nie. Oceniał jedynie przesłanki formalne związane z możliwością dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego. Organ w uzasadnieniu wskazał przyczyny dla których umorzył postępowanie wskazując brak woli strony na jego dalsze prowadzenie.

50 Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.