Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., I SA/Wa 1627/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., I SA/Wa 1627/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego L. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił własne postanowienie z [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej rozpatrzenia skargi K. B. i H. A. na czynności egzekucyjne, polegające na odebraniu nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części – tj. części dotyczącej skargi L. B. - utrzymał postanowienie w mocy.

3 Postanowienie Ministra Infrastruktury wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

4 Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie, w celu budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], m.in. opisanej na wstępie nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

5 Organ wojewódzki pismem z [...] sierpnia 2009 r. skierował do L. B., K. B. i H. A. upomnienie nr [...] wzywające do wydania działki nr [...] o pow. [...] ha, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] września 2009 r. Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym wskazał jako zobowiązanego L. B. Następnie postanowieniem z [...] września 2009 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r., wezwał L. B. do wykonania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad działki nr [...], w terminie 4 dni od doręczenia postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości.

6 Wobec niewydania dobrowolnego działki nr [...] egzekutorzy, będący pracownikami urzędu wojewódzkiego, zastosowali w dniu [...] listopada 2009 r. środek egzekucyjny, polegający na przymusowym jej odebraniu.

7 Pismem z [...] listopada 2009 r. L. B., K. B. i H. A. złożyli skargę na wykonane [...] listopada 2009 r. czynności egzekucyjne.

8 Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 § 5 w zw. z art. 23 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm., dalej: "u.p.e.a") oraz art. 17 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oddalił powyższą skargę.

9 W ocenie organu skarżący nie zakwestionowali żadnej czynności egzekucyjnej, która mogłaby podlegać zaskarżeniu w trybie art. 54 u.p.e.a. Wywody ich skargi dotyczyły zaś w istocie zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, do oceny czego organ na tym etapie nie jest uprawniony. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że zgłaszane w tej skardze zastrzeżenia co do objęcia tytułem wykonawczym tylko jednej osoby mogą być rozpoznawane wyłącznie w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 33 pkt 10 u.p.e.a.

10 Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem L. B., K. B. i H. A. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił uprzednio wydane postanowienie z [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej rozpatrzenia skargi wniesionej przez K. B. oraz H. A. i w tym zakresie umarzył postępowanie, natomiast w pozostałej części kwestionowane postanowienie utrzymał w mocy.

11 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie zainicjowanej wnoszoną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargą na czynności egzekucyjne, kontrolą objęta może być wyłącznie prawidłowość takiej czynności, a nie działanie będące podstawą egzekucji. Postępowanie z tej skargi stanowi bowiem jedynie fragment postępowania egzekucyjnego, gdzie nie orzeka się, ani o zasadności wszczęcia tego postępowania, ani nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Tymczasem zarówno w skardze na czynności egzekucyjne, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. B. zakwestionował przede wszystkim zasadność i wymagalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a nie konkretne działania wykonawcze organu egzekucyjnego czy egzekutora. Z tego względu skarga ta nie mogła być uwzględniona.

12 Wskazując zaś na przyczyny uchylenia uprzednio wydanego w sprawie postanowienia w części dotyczącej skargi K. B. i H. A. oraz umorzenia w tym zakresie postępowania, Minister Infrastruktury wyjaśnił, że podmiotem legitymowanym do wniesienia tego rodzaju skargi jest wyłącznie zobowiązany. Zobowiązanym zaś w niniejszej sprawie był jedynie L. B., na którego wystawiony był tytuł wykonawczy, a nie wyżej wymienione.

13 Na powyższe postanowienie L. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że pomimo unieważnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 548/10 postanowienia z [...] września 2009 r. o wezwaniu do wydania nieruchomości, nieprawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego oraz braku doręczenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego – egzekucja polegająca na odebraniu przedmiotowej nieruchomości nastąpiła. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] lipca 2010 r.

14 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

16 zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowany akt nie jest dotknięty jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną.

17 Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

18 Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., w następstwie ponownego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury sprawy, zakończonej wydanym przez niego w tym przedmiocie postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...], zainicjowanej skargą na czynności egzekucyjne. Było wiec to postanowienie wydane w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

19 W postępowaniu takim, stosownie do art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm., dalej: "u.p.e.a") stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ww. ustawy nie stanowią inaczej. Stąd odpowiednie zastosowanie ma w nim większość zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a., jak też przepisy, których celem jest zabezpieczenie przed stronniczością pracowników organów administracji publicznej i organów, w tym art. 24 kodeksu. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonego postanowienia, stanowił w § 1 pkt 5, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

20 Przez decyzję, o której mowa w tym przepisie należy również rozumieć postanowienie wydawane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zważyć bowiem należy, że w postępowaniu takim jest to podstawowa forma rozstrzygania (por. art. 17 § 1 u.p.e.a.).

21 Celem zaś tej regulacji, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma wszak ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 22.02.2007 r. II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/3/61 wraz z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137). Nie budzi więc wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, że ratio legis omawianego przepisu pozostaje także aktualne w sprawie, która kończy się postanowieniem podlegającym zaskarżeniu zażaleniem, czy jak w niniejszej sprawie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie. Także bowiem przy tego typu postępowaniach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej sprawy w sposób bezstronny. Zważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to, użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 20.05.2010 r. I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z 31.03.2011 r. I OSK 799/10, Lex nr 1079832).

22 Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno postanowienie z [...] lipca 2010 r., wydane przy pierwszym rozpoznaniu skargi na czynności egzekucyjne, jak i zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2011 r., wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury, pracownik organu - Dyrektor Departamentu Orzecznictwa S. J. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Infrastruktury, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego ministra. Wydanie zaś decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonego taką wadą postanowienia.

23 Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonego postanowienia z innymi przepisami postępowania, czy też prawem materialnym i odnoszenie się w tym kontekście do sformułowanych w skardze zarzutów.

24 Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 212, poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

25 Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej - który po zniesieniu Ministerstwa Infrastruktury, jest właściwym w sprawie na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. – w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Mirskiej (Dz.U. Nr 248, poz. 1494) - winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a zatem rozpatrzyć jeszcze raz sprawę objętą wnioskiem L. B., K. B. i H. A., tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu postanowienia z [...] lipca 2010 r.