Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., I SA/Wa 1582/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., I SA/Wa 1582/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania z wniosku S. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. znak [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] października 2002 r. znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w D. obręb S., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2 w kwocie [...] zł, na rzecz Pani K.K. – [...] zł, Pana K. L. – [...] i Pana S. K. – [...] zł. , utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r.

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku S. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. znak [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] października 2002 r. znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w D. obręb S., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2 w kwocie [...] zł, na rzecz Pani K.K. – [...] zł, Pana K. L. – [...] i Pana S. K. – [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania nadzorczego w przedmiocie wniosku S. K., bowiem prawidłowość ww. decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta miasta D. z [...] października 2002 r. były już oceniane zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

4 Organ wskazał, że istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 stycznia 2005 r. sygn. akt IISA/Ka 79/03 oddalający skargę m.in. skarżącego na decyzje Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. znak [...] oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2006 r. sygn.. akt I OSK 606/05 oddalający skargę kasacyjną. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu swojego wyroku podniósł, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] lutego 1980 r. jedynie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nie jak twierdzi skarżący w całości. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że odszkodowanie należało ustalić jedynie za składnik gruntowy, bowiem w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, a także ocenił prawidłowość ustalenia przez organy administracyjne wysokości odszkodowania za składnik gruntowy wywłaszczonej nieruchomości oraz terminu i zasad jego wypłaty na rzecz współwłaścicieli nieruchomości. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę S. K. rozważył także zarzuty na jakie powoływał się skarżący we wniosku z 25 września 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ podniósł, że podnoszone przez skarżącego okoliczności zostały objęte powagą rzeczy osądzonej, co skutkowało brakiem formalnych podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

5 Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. K. zaskarżając je w całości. Wskazał, że odmowa stwierdzenia nieważności rażąco narusza prawo, jest bezzasadna i sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że ponownie dokonano wywłaszczenia nieruchomości na podstawie decyzji z [...] października 2002 r. oraz ponownie orzeczono o ustaleniu odszkodowania, które zostało już ustalone w decyzji z [...] lutego 1980 r.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

8 Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu.

9 Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem S. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. znak [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] października 2002 r. znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w D. obręb S., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2 w kwocie [...] zł, na rzecz Pani K. K. – [...] zł, Pana K. L. – [...] i Pana S. K. – [...] zł. , utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r.

10 Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

11 Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

12 Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika zatem, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest bowiem przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a kpa. W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Przesłanka przedmiotowa objęta jest z kolei sformułowaniem "uzasadnione przyczyny". Analiza orzecznictwa i doktryny w zakresie interpretacji tego sformułowania pozwala na przyjęcie, że chodzi o przeszkody wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Jednak samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania. Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest na pewno sytuacja gdy w tej samej sprawie w postępowaniu administracyjnym zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie.

13 Oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym występuje wówczas, gdy wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, lub okoliczności znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.).

14 W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wnioskodawca posiada przymiot strony postępowania. Zatem do rozważenia pozostała okoliczność czy zaistniała przesłanka przedmiotowa sprzeciwiająca się wszczęciu postępowania w tej sprawie, czy postępowanie w tej sprawie już się toczyło i czy było tożsame. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest bowiem stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. znak [...] oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] października 2002 r. znak [...] orzekająca o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w D. obręb S., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2 w kwocie [...] zł, na rzecz Pani K. K. – [...] zł, Pana K. L. – [...] i Pana S. K. – [...] zł. była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i była już przedmiotem badania przed sądem administracyjnym. Mianowicie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 stycznia 2005 r. sygn. akt IISA/Ka 79/03, oddalono skargę m.in. skarżącego na decyzje Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. znak [...] wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2006 r. sygn.. akt I OSK 606/05 oddalono skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] lutego 1980 r. jedynie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nie jak twierdzi skarżący w całości także w zakresie jej wywłaszczenia. Wbrew stanowisku skarżącego decyzją tą nie dokonano ponownego wywłaszczenia nieruchomości a jedynie ustalono odszkodowanie za nią wobec wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji właśnie w zakresie odszkodowania. W powołanym wyroku Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że odszkodowanie należało ustalić jedynie za składnik gruntowy, bowiem w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, a także ocenił prawidłowość ustalenia przez organy administracyjne wysokości odszkodowania za składnik gruntowy wywłaszczonej nieruchomości oraz terminu i zasad jego wypłaty na rzecz współwłaścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę S. K. rozważył także zarzuty na jakie powołuje się skarżący w niniejszej skardze, we wniosku z 25 września 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organy prawidłowo uznały zatem i oceniły, że skarżący żąda ponownie wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie, która podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej i jest ostateczna. Niedopuszczalne jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej gdyż wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a decyzja ta nie została następnie uchylona czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Sąd zwraca uwagę, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego.

15 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.