Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., I SA/Wa 1396/04

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., I SA/Wa 1396/04

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia NSA Joanna Banasiewicz WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. B., K. B., J. G., R. K., K. K., I. C., J. S., G. M., W. M., L. M. i J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżących A. B., K. B., J. G., R. K., K. K., I. C., J. S., G. M., W. M., L. M. i J. D. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

2 I SA/Wa 1396/04

UZASADNIENIE

3 Minister Infrastruktury decyzją dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] lipca 1985 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem [...] części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu [...], oznaczonej jako działka nr [...], [...] i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

4 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny:

5 Decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem [...] części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu [...] oznaczonej jako działka nr [...], [...] i [...] stanowiącej własność S. Z. - nieznanego z miejsca pobytu.

6 Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili spadkobiercy byłego właściciela, tj. I. C., K. M., J. S., R. K., K. K. zarzucając, iż orzekała ona o wywłaszczeniu osoby nie żyjącej, a okoliczność ta znana była organowi administracyjnemu w chwili wydawania tej decyzji.

7 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ wojewódzki stwierdził, iż wskazanie właściciela nastąpiło na podstawie zaświadczenia PBN w K., bowiem spadkobiercy zmarłego właściciela nie przeprowadzili postępowania spadkowego i nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej.

8 Od wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] odwołali się spadkobiercy. Skarżący nie zgadzają się z ustaleniami organu wojewódzkiego, podnosząc ponadto, iż kwestionowana decyzja nie istnieje w obrocie prawnym, wywłaszczenie było niedopuszczalne, wydana została przez niewłaściwy organ, oraz przede wszystkim została skierowana do osoby zmarłej z pominięciem spadkobierców.

9 Badając sprawę organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o akta, że celem wywłaszczenia było zapobieżenie dewastacji nieruchomości zabytkowej "[...]" w K. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dopuszczał także przepis art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, który stanowił samoistną przesłankę i na którą powołuje się także kwestionowana decyzja. Przedmiotowa nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków już w 1930 r., natomiast w okresie wywłaszczenia, ze względu na brak opieki, popadła w rujnację i wymagała konserwacji. W takich przypadkach na przejęcie nieruchomości zezwalał art. 33 wyżej wymienionej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r.

10 Organ odwoławczy nie uznał słuszności argumentu niewłaściwości organu wydającego kwestionowaną decyzję. W 1975 r. została przeprowadzona reforma podziału administracyjnego kraju, a w związku z tym kompetencje zniesionych organów stopnia powiatowego zostały przekazane innym organom administracji państwowej.

11 Zgodnie z art. 37 § 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, zadania i uprawnienia z zakresu administracji państwowej należące do organów miast stanowiących powiaty przejęły dzielnicowe organy administracji w tych miastach, które podzielone były na dzielnice. K. był takim miastem, a zatem uprawniony w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej był organ dzielnicowy, a nie jak wskazuje odwołujący - wojewoda.

12 Badając decyzję Wojewody, który stwierdził, że wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej jako właściciela S. Z. - nieznanego z miejsca pobytu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, lecz omyłkę organu. Minister Infrastruktury wskazał, iż nieuwzględnienie informacji, że dawny właściciel nie żyje i że nie przeprowadzono postępowania spadkowego, przyznanie mu odszkodowania i jednoczesne pominięcie w rozdzielniku decyzji kuratora spadku rażąco naruszało art. 23 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (nie jest bowiem możliwe odjęcie prawa własności osobie zmarłej i przyznanie jej odszkodowania, a błąd taki nie może być uznany za omyłkę).

13 Organ odwoławczy za słuszny uznał pogląd, iż kwestionowana decyzja nie może funkcjonować w obiegu prawnym, jednakże z innych powodów niż wskazuje odwołujący. W stosunku do kwestionowanej decyzji zostało bowiem wznowione postępowanie i wydana została ostateczna decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] listopada 1986 r. o uchyleniu części kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. oraz następnie kolejna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] grudnia 1987 r. orzekająca o odszkodowaniu. Wznowienie postępowania nastąpiło ze względu na pominięcie w decyzji wywłaszczeniowej kuratora spadku po S. Z. Wznowienie następuje w odniesieniu do całego postępowania i w przypadku zaistnienia przesłanek wznowienia następuje uchylenie dotychczasowej decyzji i jednoczesne wydanie nowej decyzji rozstrzygającej, która zastępuje dotychczasową już uchyloną. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki dokonując oceny legalności i orzekając osobno o każdej z wyżej wymienionych decyzji nieprawidłowo rozdzielił jedno postępowanie zakończone różnymi decyzjami, które nie mogą być oceniane osobno. W przedmiotowej sprawie postępowanie winno być prowadzone jednocześnie i zakończone jedną decyzją rozstrzygającą, co do wszystkich powiązanych ze sobą decyzji.

14 Organ odwoławczy, przyjmując konieczność przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego całości postępowania oraz wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

15 Skargę na powyższą decyzję złożyli spadkobiercy dawnego właściciela zarzucając naruszenie:

16 - art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że stan faktyczny i prawny został wyjaśniony;

17 - art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1985 r. o wywłaszczeniu jako zawierającej wady kwalifikowane uzasadniające usunięcie jej z obrotu prawnego.

18 Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także skorzystanie przez Sąd z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczenie o nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

19 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy.

22 Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzut naruszenia art. 138 kpa jest trafny.

23 Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swojej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 1030/97).

24 Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do zaskarżonego orzeczenia. Organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać ponownie sprawę i tylko w ściśle określonych w przepisie art. 138 § 2 kpa sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (tak NSA w wyroku z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98).

25 Decyzję w pierwszej instancji w trybie nadzoru wydawał Wojewoda.

26 Zaskarżona decyzja Ministra wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 139 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (vide wyrok NSA z 27 października 1999 r. i SA 2127/98).

27 Objęta przedmiotową skargą decyzja organu odwoławczego w uzasadnieniu skupia się na opisie stanu faktycznego i rozważaniach odnośnie naruszeń postępowania wznowieniowego, gdzie organ orzekający po wznowieniu winien wykryte naruszenia naprawić uchylając decyzję w całości i orzec w przedmiocie obejmującym wznowione postępowanie. Jednocześnie konkluzją uzasadnienia jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż w związku z koniecznością przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego całości postępowania oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

28 Tak przedstawione stanowisko w decyzji Ministra Infrastruktury jest niezgodne z orzecznictwem, w którym przyjmuje się, iż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, natomiast nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (patrz wyrok NSA z 27 października 1999 r. i SA 2127/98). Nadto przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa winny być jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu decyzji, która musi spełniać przesłanki z art. 107 § 1 i 3 kpa.

29 W zaskarżonej decyzji nie ma żadnych odniesień co do tego, że postępowanie wyjaśniające nie było przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, bądź że przeprowadzone jest w sposób wadliwy, z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy tylko w takiej sytuacji organ odwoławczy był uprawniony do wydania tego typu decyzji kasacyjnej będącej wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

30 Zgodzić się wiec należy z zarzutem skarżących, że nieprawidłowa i naruszająca art. 138 § 2 kpa jest zaskarżona decyzja. Trudno natomiast przyznać trafność zarzutu, iż w uzasadnieniu organu odwoławczego zawarta jest ocena decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jako rażąco naruszającej prawo materialne, bowiem sposób sformułowania uzasadnienia nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy jest to stanowisko organu odwoławczego, czy też przytoczone stanowisko organu pierwszej instancji.

31 Nadto jak podnoszą skarżący, organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu.

32 Reasumując, rozważania organu odwoławczego i wyrażenie poglądu jak powinien orzekać organ pierwszej instancji w trybie nadzoru, przy jednoczesnym zaniechaniu rozpoznania sprawy ponownie, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 138 § 1 kpa, dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

33 Wobec uchylenia orzeczenia z przyczyn formalnych Sąd nie uwzględnił wniosku o zastosowanie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny organu odwoławczego rozpoznającego sprawę ponownie tak jak i odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę.

34 Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i art. 200 powołanej ustawy.