Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., I SA/Wa 1313/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., I SA/Wa 1313/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku H. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła H. P.

4 Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

5 Decyzją z [...] grudnia 1991 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. na własność szeregu nieruchomości położonych w obrębie [...], w tym działki nr [...] o pow. [...] m2, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...]-[...],[...]-[...],[...]-[...],[...], stanowiących integralną część tej decyzji.

6 Decyzją z [...] września 1997 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. i jednocześnie stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], w tym działki nr [...] o pow. [...] m2, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]-[...],[...][...],[...][...],[...],stanowiących integralną część tej decyzji.

7 Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części, w której stwierdzono nabycie przez Gminę własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wystąpiła H. P., reprezentowana przez radcę prawnego.

8 Decyzją z [...] września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1997 r. w części dotyczącej nieodpłatnego nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 uznając, że wnioskodawczyni nie posiada legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego.

9 Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyła H. P.

10 Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r.

11 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 28 kpa i wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, która to mienie przejmuje. Stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację.

12 Minister wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, że działka nr [...] ([...] ), obręb [...], powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, którą wpisano po pomiarze stanu posiadania w 1962 r., w jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Jednocześnie, dokumentacja ta, w ocenie Ministra, potwierdza, że H. P. jest właścicielką działek nr [...],[...] i [...] położonych w L. w obrębie [...]. Przedmiotowe nieruchomości nabyła ona od M. D. (syna M. D.). Ponadto, organ wyjaśnił, że działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, natomiast działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha. Działki nr [...] oraz nr [...] zostały wyodrębnione z działki nr [...] w 1972 r. Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] oraz nr [...], stanowiące własność M. D. (następnie M. D.) powstały natomiast z działek nr [...] oraz [...]. Nieruchomości oznaczone numerami [...] oraz nr [...] M. D. nabył od T. K.

13 Organ wskazał, że sporna działka nr [...] (wcześniej działka nr [...]) położona jest pomiędzy działkami oznaczonymi obecnie nr [...] i [...] (wcześniej [...] i [...]) i nie była przedmiotem sprzedaży na rzecz M. D.

14 Wobec powyższego, Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że przed datą komunalizacji, tj. dniem 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła własności osób fizycznych, lecz Skarbu Państwa. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że poprzednicy prawni H. P. posiadali w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca nie wykazała zatem, że w dacie 27 maja 1990r., jak i obecnie przedmiotowa nieruchomości stanowiła jej lub jej poprzedników prawnych własność. W ocenie organu, samo zaś podważanie tytułu własności do nieruchomości nie może uzasadniać istnienia interesu prawnego w postępowaniu zakończonym niniejszą decyzją.

15 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła H. P. zarzucając tej decyzji naruszenie:

16 1) prawa procesowego, to jest:

17 a) art. 28 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez błędne uznanie, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania;

18 b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że doszło do wydania decyzji Wojewody [...] z [...] września 1997 r. z rażącym naruszeniem prawa;

19 c) art. 7, k.p.a. art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, który został przedłożony przez skarżącą oraz brak jakiejkolwiek jego oceny, z którego to wynika, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] (dawniej działkami odpowiednio nr [...] i [...], nr [...] i [...]; a jeszcze dawniej nr [...] i [...]) przebiegała droga stanowiąca niewydzieloną część gospodarstwa rolnego nabytego przez skarżącą;

20 d) art. 7 i art. 77 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że sporna działka nr [...] położona pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie była przedmiotem sprzedaży na rzecz M. D. jedynie w oparciu o pismo Starosty [...] z [...] maja 2017 r. pomimo braku stosownych dokumentów źródłowych potwierdzających informacje przedstawione w przedmiotowym piśmie, przy jednoczesnym istnieniu dokumentacji przedłożonej przez skarżącą, z której wynika, że droga rolna (obecnie działka nr [...]) stanowiąca niewydzieloną część gospodarstwa rolnego wchodziła w skład tego gospodarstwa składającego się z działki nr [...] i [...], będącego własnością T. K.;

21 e) art. 7, 77 i 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ dogłębnego przeanalizowania usytuowania działki nr [...] według wycofanego operatu, a następnie skonfrontowania tego położenia z mapami sytuacyjnymi bądź zasadniczymi służącymi do odnowienia części kartograficznej operatu, także zaniechanie ustalenia przebiegu działki nr [...] w oparciu o mapy ewidencyjne oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa m.in. ze względu na brak wyjaśnienia dokładnego usytuowania działki nr [...];

22 f) art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w odmowie mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom - wypisowi z rejestru gruntów wraz z odrysem nieruchomości gruntowej położonej w L., pow. B. z [...] kwietnia 1958 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., z którego wynika, że pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...] przebiegała droga stanowiąca część gospodarstwa rolnego, którego właścicielem był K. T.; wypisowi z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 1972 r., z którego wynika, iż w skład działki nr [...] wchodziła droga o pow. [...] ha, a w skład działki droga o pow. [...] ha, stanowiąca część gospodarstwa rolnego; aktowi notarialnemu z dnia [...] czerwca 1958 r., rep. A nr [...], z którego wynika, iż przedmiotowym aktem T. K. całą swoją nieruchomość położoną w L., obejmującą działkę nr [...] i [...], o pow. [...] ha sprzedał M. D., pomimo że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia przez organ, iż skarżąca nie wykazała, aby w dacie 27 maja 1990 r., jak i obecnie sporna nieruchomość stanowiła własność jej lub jej poprzedników prawnych;

23 g) art. 107 § 2 i 3 kpa poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, z jakiego dokumentu źródłowego miałoby wynikać, że przed komunalizacją z mocy prawa, tj. przed 27 maja 1990 r., działka oznaczona obecnie nr [...] nie stanowiła własności osób fizycznych, lecz Skarbu Państwa oraz w jaki sposób ocenione zostały dokumenty przedłożone przez skarżącą, których dogłębna analiza prowadzi do wniosku zgoła odmiennego, a także z jakich względów organ odmówił wiarygodności przedłożonym dokumentom;

24 h) art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1997 r. w części dotyczącej nieodpłatnego nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dnia 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji;

25 2) prawa materialnego, to jest:

26 a) art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że działka nr [...][...] z obrębu [...] w dniu 27 maja 1990 r. mogła być przedmiotem komunalizacji, podczas gdy nie była ona własnością Skarbu Państwa.

27 Wobec powołanych naruszeń, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

28 W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów

29 W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

31 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

32 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

33 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] września 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.

34 Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji.

35 W przedmiotowej sprawie skarżąca wystąpiła o wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...]. Jednak stroną postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), dalej "ustawa", jest co do zasady tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, na którą z mocy prawa przeszła nieruchomość. Inny podmiot może w tym postępowaniu uczestniczyć, gdy wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku.

36 Zatem, weryfikacja w postępowaniu nieważnosciowym decyzji komunalizacyjnej jest uzasadniona tylko wtedy gdy wnioskujący o nią podmiot wykaże, że w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., legitymował się tytułem prawnym do spornego mienia uniemożliwiającym jego komunalizację.

37 Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza ocenę organu nadzoru, że skarżąca nie wykazała aby jej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do działki nr [...] objętej decyzją komunalizacyjną.

38 Kluczowe znaczenie w tej kwestii ma informacja zawarta w piśmie Starosty [...] z [...] maja 2017 r., z którego wynika, że działka nr [...] ([...]), obręb [...], powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, którą wpisano po pomiarze stanu posiadania w 1962 r., w jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Jednocześnie, z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...],[...] i [...] położonych w L. w obrębie [...]. Przedmiotowe nieruchomości nabyła ona od M. D. (syna M. D.) aktem notarialnym z [...] października 2006 r., Rep A nr [...]. Ponadto, z informacji zawartej w piśmie Starosty [...] z [...] maja 2017 r. wynika, że działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...]([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, natomiast działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha. Działki nr [...] oraz nr [...] zostały wyodrębnione z działki nr [...] w 1972 r. Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] oraz nr [...], stanowiące własność M. D. (następnie M. D.) powstały natomiast z działek nr [...] oraz [...] (decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] czerwca 1972 r., zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z [...] czerwca 1972 r). Nieruchomości oznaczone numerami [...] oraz nr [...] M. D. nabył od T. K. na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1958 r., Rep A nr [...].

39 Rację ma zatem organ nadzoru, że sporna działka nr [...] (wcześniej działka nr [...]), położona obecnie pomiędzy działkami oznaczonymi obecnie nr [...] i [...], a wcześniej nr [...] i [...] (vide: pismo Starosty [...] z [...] maja 2017 r., pierworys stanu posiadania oraz klasyfikacji z 1963 r. w skali 1:5000 oraz mapa ewidencji gruntów sprzed odnowienia w skali 1:5000) nie była przedmiotem sprzedaży na rzecz M. D., a w konsekwencji nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, które skarżąca nabyła od M. D. (syna M. D.). Okoliczność, że to nie osoby fizyczne, a Skarb Państwa był w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem skomunalizowanej nieruchomości potwierdza również zaświadczenie Starosty [...] z [...] maja 2017 r. Ponadto, na Skarb Państwa jako właściciela dawnej działki nr [...] wskazuje dawny wypis z rejestru gruntów.

40 Wnioskodawczyni nie wykazała zatem skutecznie aby ona lub jej poprzednicy prawni posiadali wówczas lub obecnie tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, a tym samym przysługiwał jej przymiot strony postępowania. Wobec powyższego, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa.

41 Na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mają również wpływu podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w braku wnikliwego rozpatrzenia przedłożonych przez nią aktów notarialnych i map ewidencyjnych, dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w tym oparcia ustaleń wyłącznie na piśmie Starosty [...] z [...] maja 2017 r., niewyjaśnieniu dokładnego usytuowania działki nr [...], odmowie mocy dowodowej wypisom z rejestru gruntów z 1958 r. i 1972 r. oraz aktowi notarialnemu z [...] czerwca 1958 r. oraz niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy tych zarzutów nie potwierdza. Z akt sprawy wynika, że organy podjęły w przedmiotowym postępowaniu czynności mające na celu ustalenie stanu prawnego działki nr [...], w tym ustalenie z jakiej nieruchomości po przekształceniach geodezyjnych została wyodrębniona skomunalizowana działka nr [...] (vide: pismo Ministra do pełnomocnika skarżącej z [...] marca 2017 r., pismo Ministra z [...] maja 2017 r. do Starostwa Powiatowego w K., pismo Ministra z [...] lipca 2017 r. do Sądu Rejonowego w K., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Analiza zaskarżonych rozstrzygnięć potwierdza również, że organy poddały swojej ocenie cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożoną przez skarżącą dokumentację w postaci aktów notarialnych, wypisów z rejestru gruntów oraz map ewidencyjnych i graficznych, a zebrany materiał dowodowy oceniły zgodnie z regułami oceny dowodów wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego.

42 Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Akta sprawy i zaskarżone decyzje potwierdzają, że organy rozpatrzyły wszystkie zebrane w sprawie dowody we wzajemnej łączności ze sobą, a wyniki ich ustaleń znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji, które zawierają wszystkie elementy wymagane art. 107 § 2 i 3 kpa.

43 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.