Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., I SA/Wa 122/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., I SA/Wa 122/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi T. M., H. S., B. M. i M. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2017 r.

3 nr [...], po rozpatrzeniu odwołań T. M., H. S., B. M. i M. W. od decyzji Wojewody

4 [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy.

5 W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

6 Wojewoda [...] i decyzją z dnia [...] lipca 2017 r.,

7 po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2006 r. podtrzymanego pismem

8 z dnia [...] lutego 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r.

9 nr [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego

10 o powierzchni [...] ha składającego się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]

11 i [...] położonego na terenie wsi [...], gromada [...], powiat [...], zapisanego w księdze wieczystej karta [...],: [...] jako własność W. M.

12 Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła T. M. i inni, reprezentowani przez adwokata K. N. Skarżące podniosły, że decyzja Prezydium została wydana w stosunku do osoby zmarłej

13 i w konsekwencji dotknięta jest wadą, rażącego naruszenia prawa. Dodały też,

14 że decyzja orzekająca o przejęciu opuszczonego gospodarstwa była decyzją uznaniową, a organ nie rozpatrzył przesłanek jej przejęcia w sposób dostateczny.

15 Legitymacja stron do występowania w postępowaniu została ustalona

16 na podstawie prawomocnych postanowień: Sądu [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. sygn. akt [...], sprostowanego postanowieniem Sądu [...] w [...] z dnia [...] maja 1922 r., o stwierdzeniu nabycia spadku po W. M., Sądu [...] w [...] z dnia

17 [...] kwietnia 1922 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku

18 po K. M. i Sądu [...] w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. M.

19 Przejęcie gruntów nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39,

20 poz. 174 z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39,

22 poz. 198). Z przepisów tych wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte

23 na własność Państwa, jeżeli było:

24 - niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym

25 - nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

26 Posłużenie się w decyzji PPRN pojęciem nieruchomości rolnej, zamiast gospodarstwa rolnego nie stanowi, zdaniem organu, rażącego naruszenia art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Przejęte na własność Państwa grunty stanowiły gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 45, poz. 304). Z przywołanego przepisu wynika, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła

27 lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Pozostałe składniki wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia (np. budynki, urządzenia, itp.),

28 jeżeli istniały, również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Jednak brak któregokolwiek z tych składników nie oznaczał, że nie mamy do czynienia

29 z gospodarstwem rolnym. W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia do gospodarstwa zaliczały się również lasy i grunty leśne. Stosownie do § 1 powołanego rozporządzenia nieruchomość uważało się za rolną, jeżeli była lub mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o terenach budowlanych

30 na obszarach wsi albo stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na inne cele. W sprawie brak jest jednak decyzji właściwego organu prezydium rady nadzorczej orzekającej o zmianie sposobu użytkowania gruntu.

31 Z uzasadnienia faktycznego decyzji PPRN w [...] wynika, że grunty leżały odłogiem, wskutek czego porosły samosiewami. W piśmie

32 z dnia [...] listopada 1961 r. J. M. i K. M. podnosili,

33 że w skład gospodarstwa wchodziły ziemie [...][...]. Z akt sprawy

34 nie wynika, aby grunty były sklasyfikowane jako nieużytki, zatem dawały one możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej. Natomiast niska jakość użytków rolnych oraz położenie gruntu nie zwalniało właściciela z obowiązku ich rolniczego wykorzystania, nie powodowało to też utraty charakteru rolnego, natomiast mogło się wiązać z odpowiednim wyborem działalności rolniczej.

35 Analizując przesłankę niezamieszkiwania gospodarstwa przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, organ wyjaśnił, że na przejętych gruntach nie było budynków. Przesłanka nr 1 była więc spełniona.

36 Jeżeli chodzi o przesłankę nr 2 o nieuprawianiu gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa świadczą:

37 a) uzasadnienie faktyczne decyzji PPRN w [...] z dnia

38 [...] grudnia 1964 r., z którego wynika, że grunty leżały odłogiem, bez jakiejkolwiek uprawy i częściowo były porośnięte samosiewem;

39 b) opinia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1964 r. stwierdzająca, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa leżały odłogiem;

40 c) protokół opisu gospodarstwa opuszczonego z dnia [...] marca 1964 r.,

41 w którym wskazano, że gospodarstwa nikt nie użytkował, grunty od dłuższego czasu, nie były uprawiane w wyniku czego porosły samosiewem drzew;

42 d) pismo J. M. i K. M. z dnia [...] listopada 1961 r. informujące, że:

43 - większość gruntów stanowiła nieużytki,

44 - spadkobiercy nie byli w stanie zagospodarować tych gruntów, gdyż K. M. była osobą starszą i schorowaną, a J. M. pracował w branży budowlnanej i miał na utrzymaniu [...] małych dzieci i chorowitą żonę,

45 - spadkobiercy nie byli w stanie zalesić tych gruntów z uwagi na brak nakładów finansowych.

46 Za opuszczone gospodarstwo rolne nie można byłoby uznać gospodarstwa, które – niebędąc uprawiane bezpośrednio przez właściciela – było uprawiane

47 przez dzierżawcę lub użytkownika, a zatem przez osoby wywodzące swoje uprawnienia od właściciela. W zgromadzonych aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby uznać, że w dacie wydania decyzji

48 z 1964 r. grunty wchodzące w skład gospodarstwa były przez kogokolwiek uprawiane.

49 Z poczynionych ustaleń wynika zatem, że po pierwsze - w gospodarstwie nikt nie mieszkał, a po drugie - wchodzące w jego skład nieruchomości nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Gospodarstwo to stanowiło zatem gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r.

50 i w związku ze spełnieniem przesłanek mogło zostać przejęte na własność Państwa.

51 Odnosząc się do zarzutu skarżących, że decyzja orzekająca o przejęciu nieruchomości miała charakter uznaniowy, a w decyzji brak jest uzasadnienia konieczności przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa, organ wyjaśnił,

52 że Prezydium w zaskarżanej decyzji wskazało, że przejęcie gospodarstwa podyktowane jest racjonalnym zagospodarowaniem opuszczonych gruntów.

53 Ponadto sam uznaniowy charakter decyzji (w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka uprawniająca do zastosowania przepisu) nie może prowadzić

54 do konkluzji, że organ w sposób rażący naruszył prawo przez zastosowanie normy prawnej dającej mu uprawnienia do przejęcia gospodarstwa. Również to,

55 że uzasadnienie badanego rozstrzygnięcia PPRN w [...]

56 nie zawierało rozważań dotyczących zasadności przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa mogłoby być ewentualnie oceniane w kategorii naruszenia art. 99 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Przepis ten nie wskazuje jednak w sposób szczegółowy (tak jak art. 107 § 3 kpa w obecnym brzmieniu),

57 jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie. W konsekwencji nie można uznać, zdaniem organu, że naruszenie tego przepisu, wobec braku szczegółowego uzasadnienia, narusza prawo, a tym bardziej, aby naruszenie to miało charakter rażący. Ponadto trzeba też mieć na uwadze, że w 1964 r. decyzje administracyjne

58 o przejęciu mienia nie podlegały kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem nie było wypracowanego stanowiska judykatury, co do lego. jakie wymogi powinna spełniać decyzja uznaniowa w zakresie uzasadnienia. Orzecznictwo sądowe wskazujące

59 na to, że decyzja uznaniowa winna być starannie uzasadniona, aby nie można było postawić takiemu rozstrzygnięciu zarzutu dowolności pojawiło się dopiero w latach 80-tych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt

60 I SA/Wa 213/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

61 Odnosząc się do zarzutu, że decyzja PPRN w [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż została skierowana

62 do nieżyjącego W. M., organ wyjaśnił, że decyzja skierowana

63 do W. M. została prawidłowo doręczona. W wydanym w sprawie wyroku z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt II SA 1696/93, w sprawie dotyczącej zwrotu przejętego gospodarstwa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że odbiór decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego pokwitował J. M., będący jednym ze spadkobierców W. M., chociaż decyzja była adresowana na imię i nazwisko jego ojca. Nikt wówczas nie poinformował organu, że osoba, do której skierowano decyzję nie żyje. Ponadto nikt nie kwestionował również okoliczności opuszczenia gospodarstwa i nie złożył odwołania od decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w [...]. Dodać też należy, że Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z dnia [...] października 2011 r. wskazało, że operat ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [....] został założony w listopadzie 1969 r. W związku z tym nie można stwierdzić, kto był właścicielem parcel nr [...], [...], [...], [...], [...]. na dzień [...] grudnia 1964 r. Z kolei

64 ze skróconego wyciągu z księgi wieczystej [...] karta [...] wynika, że W. M. był właścicielem nieruchomości o powierzchni [...] ha. Potwierdza to, że jedynym dokumentem urzędowym, na podstawie którego organ orzekający

65 o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa, a więc Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] mogło ustalić czyją własność stanowiła omawiane gospodarstwo, były dane z księgi wieczystej. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 18 dekretu z dnia 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz.U.

66 z 1946 r. Nr 57, poz. 319 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to stanowiło podstawę i uzasadnienie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i było wiążące dopóki nie zostało obalone stosownym orzeczeniem sądu. Natomiast

67 z treści art. 20 wynika, że w razie niezgodności między treścią księgi wieczystej

68 a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego,

69 kto przez czynność prawną nabywa własność lub inne prawo rzeczowe,

70 chyba że chodzi o rozporządzenie bezpłatne albo że nabywca działał w złej wierze (rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Specyfika regulacji prawnej będącej podstawą przejęcia objętego wnioskiem gospodarstwa sprawiała, że często kierowano decyzje do osób zmarłych bądź zaginionych, bowiem grunty przejmowano na własność Państwa jako opuszczone. Wszelkie informacje o ewentualnych osobach uprawnionych do nieruchomości przejmowanych na własność Państwa czerpano bowiem z ewidencji gruntów albo z ksiąg wieczystych.

71 Następcy prawni W. M., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, byli osobami pełnoletnimi, ale nie ujawnili się w księdze wieczystej jako właściciele spornej nieruchomości. Natomiast PPRN w [...]

72 w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa dysponowało dokumentami, z których jednoznacznie wynikało, że właścicielem gospodarstwa był W. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny

73 w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1255/14

74 stwierdził, że wpisanie w rozdzielniku decyzji adresu osoby nieżyjącej nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy organ orzekający

75 o przejęciu gospodarstwa nie dysponował danymi adresowymi jego następców prawnych, wskutek niedopełnienia przez spadkobierców ciążącego na nich obowiązku ujawnienia wszelkich zmian co do prawa własności. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt

76 IV SA/Wa 1575/10 uznał, że samo skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie może stanowić samo w sobie o nieważności decyzji w całości. Sąd zaznaczył, że w takiej sytuacji trzeba rozważyć, jakie skutki ma okoliczność śmierci strony, w kontekście oceny legalności rozstrzygnięcia co do meritum. W analizowanej sprawie właścicielem przejętych gruntów byli bowiem następcy prawni W. M. Przy czym odbiór decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa pokwitował J. M., będący jednym ze spadkobierców W. M. (por. zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji PPRN w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r.). W świetle przesłanek wskazanych w obowiązujących wówczas regulacjach, przywołanych jako podstawa prawna w decyzji z 1964 r., przejęcie gospodarstwa było, zdaniem organu, merytorycznie zasadne.

77 Z tego powodu nie można uznać skierowania decyzji do osoby nieżyjącej

78 jako rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja została skutecznie doręczona.

79 Podsumowując, organ uznał, że nie można stwierdzić, iż badana w sprawie decyzja PPRN w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania,

80 w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia

81 jej nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie,

82 aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa.

83 Rozstrzygnięcie nie odnosi skutku względem sytuacji faktycznej i prawnej obecnych właścicieli nieruchomości (z uwagi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w [...]), dlatego odstąpiono od doręczenia

84 im decyzji.

85 Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. M., H. S., B. M. i M. W. zarzucając jej naruszenie:

86 - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art 30 kpa polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji PPRN w [...] z dnia [...] grudnia

87 1964 r., którą wydano w stosunku do zmarłego ponad [...] lat wcześniej

88 w transporcie do sowieckiego gułagu ([...].[...].1945 r.) W. M,

89 a zatem do osoby która nie posiadała przymiotu strony postępowania,

90 - art. 2. ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 lipca 1963. r. (Dz.U. Nr 32, poz. 161) w zw. z art. 4, 5, 6, 8 § 1 oraz 9 kpa (w brzmieniu na dzień wydania decyzji PPRN), poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z uwagi

91 na uznaniowy charakter przepisu nie było konieczności odjęcia prawa własności spadkobiercom byłego właściciela, którzy dążyli do zagospodarowania nieruchomości,

92 - art 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 i art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie,

93 że postępowanie administracyjne przed PPRN w [...] zostało przeprowadzone wnikliwie, pomimo że właściciele zwracali się do organów państwowych o wykup ziemi i wskazywali na utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości z przyczyn obiektywnych, wnosząc o jej uchylenie w całości

94 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

95 W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że decyzja Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. znak [...] (zwana dalej: "decyzją PPRN") powinna zostać trwale usunięta

96 z obrotu prawnego, z tego względu, iż rozstrzygała o prawach i obowiązkach zmarłej osoby. Należy wyraźnie podkreślić, iż status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może być podmiotem praw

97 i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego.

98 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stwierdził nieważności ww. decyzji

99 z uwagi na wydanie jej w stosunku do zmarłego W. M.,

100 przy czym organ nadzorczy w uzasadnieniu decyzji przyznaje wprost

101 i nie kwestionuje, iż rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach zmarłego jest obarczone wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Minister stwierdza jednak, iż z uwagi na rękojmie wiary publicznej księgi wieczystej i fakt, iż decyzja odebrana została przez jednego z trzech spadkobierców byłego właściciela naruszenie to nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji. Jest to, zdaniem skarżącym, pogląd chybiony, którego akceptacja nie znajduje potwierdzenia w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

102 Odebranie decyzji przez jednego ze spadkobierców nie sanowało faktu,

103 iż rozstrzygnięto o prawie osoby zmarłej. Chybiony jest również zarzut wobec J. M., który jako jeden z następców prawnych pokwitował odbiór decyzji, iż ten godził się z przejęciem nieruchomości, gdyż nie złożył odwołania

104 i nie poinformował organu o śmierci ojca. J. M. począwszy od lat 90

105 do dnia swojej śmierci starał się o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN. Były właściciel nieruchomości zmarł w 1946 r. w transporcie do sowieckiego gułagu,

106 a zatem biorąc pod uwagę tę okoliczność, jego spadkobierca miał prawo nie mieć zaufania do organów PRL, a zatem starania podjął dopiero po zmianie ustroju. Abstrahując od ocen aksjologicznych, skarżący podkreślili, iż materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza fakt prowadzenia postępowania i skierowania decyzji

107 do osoby zmarłej, co rażąco narusza samą konstrukcję pojęcia strony. Jak podkreśla judykatura nie ma przy tym znaczenia czy organ, prowadząc postępowanie, wiedział, że osoba ta nie żyje czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. I OSK 1876/10, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r. I OSK 708/12). Chybionym jest zatem argument Ministra, iż PPRN w [...], czerpiąc wiedzę z księgi wieczystej nieruchomości oraz dokumentów urzędowych, nie naruszył rażąco prawa.

108 Decyzja PPRN wydana została na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy

109 z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu

110 i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym

111 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r, (Dz.U. Nr 32, poz. 161), zgodnie z którym gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu

112 z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania. Z uwagi na to decyzja wydawana na podstawie

113 ww. przepisów była decyzją uznaniową, o czym świadczy sformułowanie "mogą być przejęte" i jako taka powinna być prawidłowo uzasadniona (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 518/10). PPRN w [...], również z uwagi

114 na prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej, naruszył zasady kpa odnoszące się do pogłębiania zaufania do organów Państwa i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu oraz kierowania się interesem strony. Zważywszy na uznaniowy charakter decyzji tym bardziej nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest sytuacja w której organ korzysta z możliwości odjęcia prawa własności w momencie gdy spadkobiercy byłego właściciela dążyli do uregulowania stanu działki, a także szukali sposobu na jej zagospodarowanie, wskazywali

115 na utrudnienia w możliwości zagospodarowania gruntów i możliwe ich zalesienie.

116 W tym celu zwracali się o wykup gruntu do Ministerstwa Leśnictwa w dniu

117 [...] listopada 1961 r. Przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych

118 z reformą rolną i osadnictwem rolnym nie miały charakteru nacjonalizacyjnego,

119 a mający na celu uregulowanie stosunków własnościowych powstałych

120 po przeprowadzeniu reformy rolnej z uwzględnieniem interesu rolników indywidualnych. Oznaczało to, iż PPRN, prowadząc postępowanie administracyjne, miał obowiązek potwierdzenia faktu opuszczenia nieruchomości wg przesłanek ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz, 198) oraz winien był zebrać kompletny materiał dowodowy, pozwalający na ocenę możliwości zagospodarowania i korzystania z gruntów. Dopiero po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania organ powinien był podjąć decyzję o charakterze uznaniowym, uwzględniając przy tym konieczność odjęcia prawa własności nieruchomości po W. M.

121 z uwagi na ochronę gruntów i racjonalną gospodarkę rolną.

122 Z powyższych względów decyzja PPRN w [...],

123 jako uchybiająca ogólnym zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego dotknięta jest, zdaniem skarżących, wadami w stopniu rażącym.

124 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione

125 w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

126 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

127 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

128 Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1369 zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

129 i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

130 Skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] listopada 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odpowiadają prawu.

131 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana

132 w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie przepisu art. 156-158 kpa. Choć postępowanie to podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, różni się jednak przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, dokonuje więc subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego

133 i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny. Natomiast w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami,

134 o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny,

135 w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym,

136 w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa.

137 Podsumowując, istotą postępowania nadzorczego jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on,

138 na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa, podjąć rozstrzygnięcie

139 o treści określonej w decyzji. Nie należy do tego postępowania ponowne rozstrzyganie sprawy objętej tą decyzją, dotyczące przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego.

140 Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Postępowanie to ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne merytoryczne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego

141 nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

142 Wskazać również trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu

143 z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane

144 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt

145 II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt

146 II OSK 1614/09, LEX nr 746680). W orzecznictwie przyjmuje się także, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnej przepisów. Zatem nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą, albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione

147 jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

148 z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221, z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt Il GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307,

149 z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

150 Materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 1 ustawy

151 z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych

152 z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161 r. ze. zm.)

153 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198).

154 Stosownie do art. 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu

155 i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym,

156 w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 15 lipca 1961 r., gospodarstwa rolne

157 i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli, mogą być przejęte na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

158 Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje, jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika, albo dzierżawcę.

159 W ocenie składu orzekającego, organy nadzorcze prawidłowo orzekły,

160 w oparciu o zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy,

161 że w sprawie zaistniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego będącego własnością W. M.

162 Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem,

163 że powyższe grunty leżały odłogiem, wskutek czego porosły samosiejkami. Z pisma

164 z dnia [...] listopada 1961 r. J. M. i K. M. wynika,

165 że wchodzące w skład gospodarstwa ziemie były lekkie, piaszczyste. Z akt nie wynika jednak aby były sklasyfikowane jako nieużytki nienadające się do żadnej rolniczej produkcji. Na przedmiotowym gospodarstwie nie było też żadnych zabudowań, dlatego też nikt tam nie zamieszkiwał. Gospodarstwa tego nie uprawiali także inni ludzie (np. dzierżawcy lub użytkownicy). Dlatego też, zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał to gospodarstwo za opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., które mogło być przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r.

166 Rację ma również organ nadzoru, że organy administracji prowadzące postępowanie nieważnościowe nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny kontrolowanej decyzji z punktu widzenia spełnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Posiadając takie właśnie uprawnienia organ zobligowany był do oceny czy postępowanie przeprowadzone przez organy administracji w postępowaniu zwykłym dawało podstawę do wydania kontrolowanej decyzji. W ocenie Sądu, powyższa ocena została przez organy nadzoru przeprowadzona prawidłowo.

167 Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego skierowania spornej decyzji do nieżyjącego W. M. Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 wówczas obowiązującego dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów

168 i budynków (Dz.U. z 1955 r. Nr 6., poz. 32), dane o gruntach i budynkach służące

169 za podstawę m.in. dokonywania wpisów w księgach wieczystych mogą być oparte wyłącznie na ewidencji. Powołany dekret stanowił, iż właściciele oraz osoby,

170 w których władaniu znajdują się grunty i budynki, obowiązani są zgłaszać

171 do prezydiów właściwych rad narodowych, najpóźniej w ciągu 4 tygodni od ich powstania, wszelkie zmiany danych objęte ewidencją, w tym dotyczące osoby właściciela oraz innych osób, w których władaniu grunt lub budynek się znajduje,

172 jak również miejsca zamieszkania tych osób, pod rygorem nałożenia kary grzywny (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 13 ust 1 ww. dekretu). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ww. dekretu, operat ewidencyjny stanowi dokument publiczny. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, iż wskutek niedopełnienia przez spadkobierców ciążącego na nich obowiązku ujawnienia wszelkich zmian w ewidencji gruntów

173 i budynków organ wydający kontrolowane orzeczenie nie znał ich danych i adresów. Zatem, uznać trzeba,, iż organ ten mógł zaadresować decyzję, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, do W. M., skoro został on ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel tego gospodarstwa. Decyzja ta została też prawidłowo doręczona. W wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku

174 z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt II SA 1696/93 dotyczącym zwrotu gospodarstwa, NSA podkreślił, że odbiór decyzji potwierdził J. M., chociaż decyzja była adresowana na jego ojca W. M. Nikt ze spadkobierców

175 nie poinformował wówczas organu, że adresat tej decyzji od dawna nie żyje. Nikt

176 nie kwestionował także faktu opuszczenia gospodarstwa i nie złożył odwołania

177 od decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w [...]

178 z dnia [...] grudnia 1964 r. Jak słusznie podnosi organ, zgodnie z obowiązującym wówczas art. 188 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U.

179 z 1946 r. Nr 57, poz. 319 ze zm.) domniemywało się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to stanowiło podstawę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i było wiążące dopóki nie zostało obalone orzeczeniem sądu. Specyfika regulacji prawnej będącej podstawą przejęcia objętego wnioskiem gospodarstwa powodowała, że w tym czasie często kierowano decyzje do osób zmarłych bądź zaginionych bowiem przejmowano na własność państwa gospodarstwa opuszczone. Wszelkie informacje

180 o ewentualnych osobach uprawnionych do tych nieruchomości czerpano z ksiąg wieczystych lub ewidencji gruntów. Następcy prawni W. M. w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1964 r. byli osobami pełnoletnimi, ale wiedząc o śmierci W. M. nie ujawnili się w księgach wieczystych jako właściciele (następcy prawni) spornej nieruchomości, chociaż ciążył na nich taki obowiązek. Natomiast z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wpisanie

181 w rozdzielniku decyzji adresu osoby nieżyjącej nie można traktować z urzędu

182 jako rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy organ orzekający o przejęciu gospodarstwa nie dysponował danymi adresowymi jego następców prawnych wskutek niedopełnienia przez nich obowiązku ujawnienia wszelkich zmian

183 co do prawa własności (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1255/14). Samo skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie może stanowić o jej nieważności. W takiej bowiem sytuacji należy rozważyć jakie skutki

184 ma okoliczność śmierci strony w kontekście oceny legalności rozstrzygnięcia

185 co do meritum.

186 Zgodzić się należy z organem, iż nawet gdyby spadkobiercy W. M. brali udział w postępowaniu, nie miałoby to wpływu na treść decyzji. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pominięcie strony

187 w postępowaniu administracyjnym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę

188 do ubiegania się o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 kpa.

189 W rozpoznawanej sprawie odbiór decyzji pokwitował bowiem J. M., jeden ze spadkobierców W. M., a w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa przejęcie gospodarstwa rolnego było merytorycznie zasadne. Dlatego też, jak słusznie podnosi organ, a Sąd podziela ten pogląd, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie można uznać skierowania decyzji do osoby nieżyjącej jako rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja ta została skutecznie doręczona.

190 Mając na uwadze powyższe oraz to, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia

191 w przepisach prawa, a także wobec braku naruszenia przez organ innych przepisów prawa procesowego i materialnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy skargę należało oddalić.

192 Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

193 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r.,

194 poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.