Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych D. F. i J. F. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 405/09 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Gd 405/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: SKO) z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] i zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Gdyni (dalej jako: prezydent) decyzją z dnia [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni modułowej czterostanowiskowej bezdotykowej (wiata stalowa o wymiarach 6 x 20 x 3,8 m) wraz z niezbędną infrastrukturą, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu przed organem I instancji, poza opracowaniem ww. analizy dla tej inwestycji, uzgodniono projekt decyzji z gestorami sieci i zarządem dróg miejskich, uznając że przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana na tym terenie. Postępowanie przed organem I instancji toczyło się z udziałem właścicieli sąsiednich nieruchomości tj. m. in. z D. i J. F. oraz J. i M. M..

4 M. i J. M. oraz J. i D. F. wnieśli odwołanie od ww. decyzji prezydenta, w którym zarzucali, iż usytuowanie myjni samochodowej na terenie dzielnicy mieszkalnej nie zapewni zachowania harmonijnej całości zagospodarowania przestrzennego tego terenu oraz wskazywali, że realizacja planowanej inwestycji na tym terenie będzie się łączyła ze zwiększonym ruchem komunikacyjnym i negatywnym oddziaływaniem na środowisko.

5 SKO po rozpatrzeniu tych odwołań, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy

6 jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał m. in., że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca m. in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wydanej

7 na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

8 i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zmianami

9 - dalej jako: upzp). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że szczegółowe warunki,

10 jakim powinna odpowiadać ta analiza określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2006 r., nr 164, poz. 1588 ze zmianami). W ocenie organu odwoławczego wszystkie warunki dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji zostały zrealizowane zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami prawa. Konkludując SKO wskazało, że decyzja organu I instancji sporządzona została zgodnie z wymaganiami określonymi zarówno w ustawie,

11 jak i przepisach wykonawczych do upzp. SKO wskazało również, że zgodnie z art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli konkretna inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

12 Właściciele sąsiednich nieruchomości będący stronami tego postępowania administracyjnego nie wnieśli skarg do WSA, wobec czego ww. decyzja stała się prawomocna.

13 Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. D. F., powołując się na przepisy art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) domagała się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji prezydenta, zarzucając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów art. 77 § 1

14 i art 80 kpa.

15 SKO decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdziło nieważność decyzji własnej

16 z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję prezydenta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie wskazując,

17 że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61

18 ust. 1 pkt 1 upzp "poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy analizy dowodów

19 w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazując dodatkowo,

20 że w analizowanym obszarze nie istnieje działka o funkcji wyłącznie usługowej,

21 jakiej dotyczy planowana inwestycja. Lokalizacja zaś myjni w rejonie zabudowy mieszkaniowej jest niedopuszczalna, wobec czego decyzja ta wydana została

22 z naruszeniem prawa".

23 Zaskarżoną do Sądu decyzją SKO utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję własną, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia.

24 W uzasadnieniu tej decyzji ponownie opisano dotychczasowy przebieg postępowania

25 w sprawie, przytoczono szereg przepisów prawa oraz orzecznictwo i wskazano,

26 że "oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę.

27 W sposób rażący może zostać naruszony jedynie przepis, który może być stosowany

28 w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga wykładni". W ocenie SKO rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie miało polegać na tym, że nie zostały spełnione wszystkie warunki do wydania takiej decyzji określone w przepisie art. 61 upzp.

29 K. K. wniósł skargę do WSA, w której - zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 156 § 1 i 2 kpa oraz art. 61 upzp

30 - domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji. Skarżący prezentował pogląd,

31 że skoro nie wykazano rażącego naruszenia prawa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, to brak było podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności w sytuacji, gdy w toku postępowania

32 - poza ogólnikowymi sformułowaniami - nie wskazano jednoznacznie, na czym miało polegać rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy

33 dla tej inwestycji.

34 W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.

35 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że z obszernych uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, iż rażącego naruszenia prawa dopatrywano się ogólnie w tym, iż analiza "nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 61 upzp", ale uzasadnienie tego rozstrzygnięcia

36 tj. stwierdzenia nieważności opisanych powyżej decyzji, wskazuje jednoznacznie na to, że brak było w istocie takiej wady kwestionowanej decyzji, która mogłaby być zakwalifikowana do kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

37 Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik SKO zaskarżył powołany wyżej wyrok WSA w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 3 upzp w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ ppsa

38 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w zakres pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wchodzi jedynie sytuacja, w której analiza z art. 53 ust. 3 upzp

39 nie zostałaby w ogóle sporządzona; oraz naruszenie przepisów postępowania,

40 tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa

41 w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu,

42 iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji SKO (utrzymującej w mocy decyzję prezydenta ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) było uznanie,

43 że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu,

44 na którym przewiduje się realizację inwestycji nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 61 upzp. Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono

45 o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od K. K. na rzecz SKO. W uzasadnieniu wskazano,

46 że z decyzji SKO w żadnym razie nie wynika - co wskazał Sąd Administracyjny

47 I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku - iż rażącym naruszeniem prawa w niniejszej sprawie były braki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu

48 oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego

49 i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ewentualne przyjęcie stanowiska Sądu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację

50 już istniejącej zabudowy usługowej, uciążliwej (a takie stanowisko wynika z treści decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]) stanowi rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, bowiem jest to wykładnia pozostająca w jednoznacznej

51 i oczywistej sprzeczności z treścią powyższego przepisu.

52 W kolejnej skardze kasacyjnej - wniesionej przez pełnomocnika uczestników postępowania – D.i J. F. także zaskarżono wyrok WSA w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy przepisów art. 1

53 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

54 (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zmianami - dalej jako: pusa) w związku z art. 3

55 § 2 pkt 6 ppsa polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu skutkującym brakiem zrealizowania kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności wydanego aktu poprzez zupełnie dowolne uznanie, iż kontrolowany organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny będący podstawą decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], która w istocie wydana została

56 z rażącym naruszeniem reguł procedury administracyjnej tj. art. 7, 15, 77, 80 i 107 § 1

57 i 3 kpa oraz art. 61 ust 1 pkt 1 upzp; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ w związku z art. 141 § 4

58 w związku z art. 3 § 1 ppsa polegające na lakonicznym przedstawieniu stanu

59 sprawy w uzasadnieniu orzeczenia oraz niezgodnym ze stanem faktycznym

60 poprzez niezasadne przyjęcie, iż istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego przed SKO było zagadnienie tego, czy ostateczna decyzja prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie to obejmowało badanie decyzji organu II instancji tj. decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż kontrolowany organ administracji stosując art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszył ten przepis prawa przy zupełnie dowolnym i błędnym uznaniu przez Sąd, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego na pierwszy rzut oka nie wynika żadna wada decyzji prezydenta skutkująca

61 uznaniem konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego w momencie,

62 w którym przedmiotem zaskarżenia postępowania nieważnościowego była decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2008 r. i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż rzekomy brak wady decyzji organu I instancji nie skutkuje rażącym naruszeniem prawa; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 pkt 1

63 lit. b\ i c\ w związku z art. 134 § 1 ppsa związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające

64 na nieorzekaniu w granicach sprawy poprzez odniesienie orzeczenia do decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnieniu z urzędu w granicach sprawy, niezależnie od środka zaskarżenia, okoliczności, iż decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego dotknięta była dodatkową wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa wynikającą z braku

65 jej merytorycznego uzasadnienia; 5) naruszenie art. 151 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie w momencie braku usprawiedliwionych podstaw do uwzględniania skargi; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego

66 tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż okoliczność, w której kontrolowany organ administracji zasadnie przyjmuje w postępowaniu nieważnościowym, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem II instancji

67 nie przeprowadzono oceny przesłanek wynikających z materialnego przepisu

68 art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, która to ocena warunkuje zastosowanie tego przepisu,

69 a co za tym idzie również wydanie pozytywnej decyzji o ustalenie warunków zabudowy, nie mieści się w kategorii "rażącego naruszenia prawa"; 7) naruszenie przepisów

70 prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp

71 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) polegające na dowolnym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny polegający m. in. na braku ustalenia

72 w toku postępowania administracyjnego, która z sąsiednich działek dostępnych

73 z tej samej drogi publicznej (ul. Anyżowej) spełnia kryteria kontynuacji wskazane

74 w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp potwierdza rzekomo kompletność wszystkich elementów i uzgodnień wymaganych prawem i w konsekwencji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Biorąc powyższe pod uwagę autor skargi kasacyjnej wniósł

75 o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach procesu,

76 w tym kosztach niniejszego postępowania a także o zasądzenie na rzecz uczestnika wnoszącego niniejszą skargę kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że WSA

77 nie rozpoznał istoty sprawy, albowiem błędnie określił zakres i przedmiot zawisłego

78 przed nim postępowania. Błędne określenie przez WSA zakresu i przedmiotu zawisłej przed nim sprawy sądowej skutkowało wydaniem orzeczenia nierozstrzygającego istoty tejże sprawy, a opisane wyżej uchybienia skutkowały nadto przedstawieniu stanu sprawy w uzasadnieniu orzeczenia niezgodnie ze stanem faktycznym

79 poprzez niezasadne przyjęcie, iż istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego przed SKO było zagadnienie dotyczące tego, czy ostateczna decyzja prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie to obejmowało badanie nieważności decyzji SKO. Poza tymi uchybieniami wskazano też, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzono wadliwie, gdyż jest lakoniczne

80 w zakresie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy i przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Konsekwencję dokonania opisanych wyżej błędnych ustaleń faktycznych stanowiło też nieuprawnione uznanie, iż SKO, wydając zaskarżoną decyzję, dopuściło się obrazy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. WSA, niebędąc związanym granicami skargi, powinien był dostrzec, iż decyzja dotknięta stwierdzoną przez SKO wadą nieważności, posiadała kolejną tego typu wadę wynikającą z braku rzeczywistego uzasadnienia. Obrazy art. 151 ppsa dopatrzono się zaś w błędnym uznaniu przez WSA zarówno na płaszczyźnie prawa materialnego jak i procesowego, iż zaskarżona decyzja narusza obowiązujące prawo. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA nie dostrzegając przedmiotu stwierdzonego naruszenia ani jego wagi, z obrazą prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa

81 w związku z art. 61 upzp polegającą na błędnej jego wykładni, oceny tej nie podzielił,

82 a rozważania WSA nie pozostają w żadnym związku z przepisem art. 61 ust. 1 upzp. Konsekwencją owej błędnej wykładni WSA było również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 ust. 1 upzp w inny sposób

83 tj. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) polegające na dowolnym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny polegający na braku ustalenia w toku postępowania administracyjnego, która z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. Anyżowej) spełnia kryteria kontynuacji wskazane w przepisie art. 61 ust 1 pkt 1 upzp potwierdza rzekomo kompletność wszystkich elementów i uzgodnień wymaganych prawem i w konsekwencji nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

84 W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestników postępowania w osobach M. i J. M. wniesiono o uwzględnienie wniesionych skarg kasacyjnych

85 i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu podano, iż zauważyć wypada istniejącą niespójność zaskarżonego wyroku z zakresem przedmiotowej decyzji, która została poddana ocenie przez Sąd. Nadto WSA rozważania

86 swoje ograniczył tylko do kwestii, czy podczas postępowania zakończonego wydaniem

87 decyzji przez prezydenta została sporządzona analiza urbanistyczna i przyjmując,

88 że została sporządzona, uznał że decyzja SKO z dnia [...] maja 2009 r., nr 2447/09

89 nie odpowiada prawu i decyzję tę uchylił, ale nie wiadomo czym kierował się Sąd wydając taki właśnie wyrok ponieważ wspomniana wyżej, uchylona decyzja, w ogóle

90 nie wspominała nawet o takiej analizie ani tym bardziej w tym zakresie nie rozstrzygała sprawy.

91 W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO pełnomocnik strony skarżącej

92 - K. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że WSA w sposób prawidłowy rozstrzygnął sprawę. Te same żądania

93 i podobne uzasadnienie zawierała odpowiedź pełnomocnika strony skarżącej

94 - K. K. na skargę kasacyjną D. i J. F..

95 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

96 Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

97 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te

98 nie wystąpiły. W związku z tym rozważenie oceny zasadności wniesionych skarg kasacyjnych należy rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego,

99 gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

100 Na wstępie, zanim zostaną zanalizowane poszczególne zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych NSA wskazuje, że wszystkie one są niezasadne. Należy jednak podkreślić, że ich niezasadność jest konsekwencją błędu co do zrozumienia instytucji stwierdzenia nieważności przy równoczesnym fałszywym zrozumieniu podanego

101 w uzasadnieniu WSA przykładu rażącego naruszenia prawa. NSA podkreśla więc,

102 że zakres właściwości WSA określa art. 1 pusa, który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję wydaną

103 w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek, uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego

104 jest zgodna z przepisami kpa. Zawarte w art. 156 § 1 kpa przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, określone zostały w sposób enumeratywny. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności,

105 chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. z 1984 r., nr 10, s. 28). Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność

106 od takich wad, które powodują - przez samo swoje istnienie (skutki), nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji

107 - będące przedmiotem niniejszego postępowania - prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym charakterze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego.

108 Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy NSA wskazuje,

109 że - wbrew niektórym twierdzeniom autorów skarg kasacyjnych - Sąd I instancji

110 w sposób prawidłowy poddał kontroli decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym (decyzje SKO z dnia [...] maja 2009 r. i [...] maja 2009 r.), a nie decyzje prezydenta i SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., które rozstrzygały sprawę warunków zabudowy. WSA oceniał więc tylko, czy SKO miało prawo stwierdzić nieważność decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy czy też nie,

111 a więc czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa czy też nie.

112 W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł zaś kontrolować (i nie kontrolował) prawidłowości decyzji w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym

113 - poza zainteresowaniem WSA - pozostały kwestie prawidłowości wydania decyzji

114 o warunkach zabudowy. Instytucja stwierdzenia nieważności tym różni się

115 np. od odwołania, że organ administracji może z niej skorzystać tylko, gdy zaistnieją wyliczone w sposób enumeratywny w art. 156 kpa przesłanki stwierdzenia nieważności, a w sytuacji, gdy w sprawie występują inne naruszenia prawa, ale żadne z nich

116 nie należy do zamkniętego katalogu z art. 156 § 1 kpa, nie pozwala to na usunięcie takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.

117 W rozpatrywanej sprawie SKO jako podstawę stwierdzenia nieważności swojej decyzji

118 z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazało rażące naruszenie prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa,

119 gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu,

120 który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki,

121 które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2009 r., s. 193). Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie

122 i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane przez powołujący się na nie organ administracji. Mając powyższe na uwadze - zdaniem NSA - Sąd I instancji słusznie uznał, że jako rażącego naruszenia prawa nie można zakwalifikować sytuacji,

123 "wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku braku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w [art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]". Tak ogólne sformułowanie zarzutu nie wypełnia znamion naruszenie prawa, które jest widoczne i nie wymaga analizy, bądź wykładni obowiązujących przepisów prawa. Skoro więc SKO nie wskazało jasno i precyzyjnie, na czym polegało rażące naruszenie prawa w rozpatrywanej przez siebie sprawie i w przekonywujący sposób nie uzasadniło, dlaczego takie naruszenie prawa należałoby uznać za rażące

124 a nie "zwyczajne", to WSA nie miał innego wyjścia jak uznać takie ogólne (nieprecyzyjne) rozstrzygnięcie SKO za naruszające prawo.

125 NSA podkreśla także, że autorzy skarg kasacyjnych opacznie zrozumieli wywód WSA dotyczący pojęcia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizowanej na terenie na którym nie ma planu miejscowego. WSA tylko przykładowo (dla zobrazowania) wskazał, że za rażące naruszenie prawa należałoby uznać brak analizy z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a to stwierdzenie nie miało wpływu na całość rozstrzygnięcia sądowego.

126 Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej SKO szczegółowych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać,

127 że w szczególności WSA nie naruszył art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji orzekł na podstawie akt sprawy, a więc rozpatrzył sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności)

128 i słusznie uznał, że SKO nie wykazało, aby w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pomimo dość skrótowego uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia WSA nie naruszył także art. 141 § 4 ppsa.

129 Z treści art. 141 § 4 ppsa wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać

130 zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

131 Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona

132 przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania

133 co do dalszego postępowania. Uzasadnienie Sądu I instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem NSA, Sąd

134 I instancji w sposób wystarczający wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

135 iż zawarte w skardze zarzuty mieszczą się w hipotezie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\, ppsa, a w konsekwencji prawidłowo wyjaśnił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy - wobec obiektywnej okoliczności -, a więc braku wykazania istnienia przesłanek

136 z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez SKO, należało zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję uchylić. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Uzasadnienie WSA zawiera także prawidłową ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji, a Sąd I instancji poprawnie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte

137 przez Sąd. W szczególności NSA nie dostrzegł, by WSA niezasadnie przyjął, iż istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego przed SKO było zagadnienie tego, czy ostateczna decyzja prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem NSA prawidłowo Sąd I instancji oceniał decyzje SKO z dnia [...] maja i [...] maja 2009 r. Nietrafnym okazał się także zarzut naruszenie przepisów postępowania,

138 które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 pkt 1 lit. b\ i c\ w związku

139 z art. 134 § 1 ppsa związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na nieorzekaniu

140 w granicach sprawy poprzez odniesienie orzeczenia do decyzji organu I instancji

141 oraz nieuwzględnieniu z urzędu w granicach sprawy, niezależnie od środka zaskarżenia, okoliczności, iż decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego dotknięta była dodatkową wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa wynikającą z braku

142 jej merytorycznego uzasadnienia. NSA jeszcze raz powtórzy, że ewentualne rzeczywiste wady decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. były bez znaczenia

143 w rozpatrywanej sprawie, bowiem ocenie Sądu I instancji podlegały tylko decyzje

144 z dnia [...] maja i [...] maja 2009 r. WSA nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa

145 ani art. 151 ppsa, bowiem prawidłowo uznając, że decyzje SKO z dnia [...] maja i [...] maja 2009 r. naruszają prawo, nie mógł zrobić nic innego jak tylko je uchylić, a nie mógł

146 z kolei oddalić skargi, bowiem w takim wypadku sam złamałby prawo. Sąd I instancji

147 nie naruszył także art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem - jak wskazano powyżej

148 - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy trafnie uznał, że SKO nie wykazał,

149 by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wreszcie Sąd I instancji

150 nie naruszył także przepisów art. 1 § 1 i § 2 pusa w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa przez niewłaściwe ich zastosowaniu skutkujące brakiem zrealizowania kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności wydanego aktu

151 poprzez zupełnie dowolne uznanie, iż kontrolowany organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny będący podstawą decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], która w istocie wydana została z rażącym naruszeniem reguł procedury administracyjnej tj. art. 7, 15, 77, 80 i 107 § 1 i 3 kpa

152 oraz art. 61 ust 1 pkt 1 upzp. NSA w sposób szczegółowy wskazał już powyżej, dlaczego WSA zajmował się tylko decyzjami z dnia [...] maja i [...] maja 2009 r., a stan faktyczny w oparciu o który została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie miał wpływu na ocenę wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

153 Przechodząc do zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, także one nie zasługują na uwzględnienie. WSA nie naruszył art. 61

154 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 3 upzp w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ ppsa

155 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w zakres pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wchodzi jedynie sytuacja, w której analiza z art. 53 ust. 3 upzp

156 nie zostałaby w ogóle sporządzona, bowiem - jak NSA wskazał powyżej

157 - to stwierdzenie WSA miało charakter przykładu (WSA nawet nie wspomniał o art. 53 ust. 3 upzp) i należało je rozumieć jako wskazanie, że w zakres pojęcia "rażącego naruszenia prawa" może wchodzić m. in. sytuacja, w której analiza nie zostałaby

158 w ogóle sporządzona, a nie - jak twierdzi autor skargi - jedynie taka sytuacja. Odnośnie zarzutów naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku

159 z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu,

160 iż okoliczność, w której kontrolowany organ administracji zasadnie przyjmuje

161 w postępowaniu nieważnościowym, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem II instancji nie przeprowadzono oceny przesłanek wynikających z materialnego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, która to ocena warunkuje zastosowanie tego przepisu, a co za tym idzie również wydanie pozytywnej decyzji o ustalenie warunków zabudowy, nie mieści się w kategorii "rażącego naruszenia prawa" oraz naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) polegające na dowolnym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny polegający m. in. na braku ustalenia w toku postępowania administracyjnego,

162 która z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. Anyżowej) spełnia kryteria kontynuacji wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp potwierdza rzekomo kompletność wszystkich elementów i uzgodnień wymaganych prawem

163 i w konsekwencji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, NSA wskazuje

164 po raz kolejny, że przedmiotem oceny WSA była decyzja, w której SKO, nie wykazując precyzyjnie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, stwierdziło nieważność własnej decyzji. Bez znaczenia dla oceny dokonanej przez WSA było więc czy decyzja z [...] czerwca zawierała jakiekolwiek wady, a ważne było jedynie czy SKO wykazało, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa - czego SKO nie potrafiło wykazać.

165 W związku z powyższym, uznając zarzuty skarg kasacyjnych za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.