Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1089/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1089/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. w W. Sp. z o. o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie przepisu art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia W. K. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] o podjęciu i zawieszeniu postępowania.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Nieruchomość [...] oznaczona jako działki nr hipoteczny [...] i [...] oraz [...] na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej jako dekret, z dniem 21 listopada 1945 roku, to jest z dniem wejścia w życie dekretu, przeszły na własność Gminy [...].

5 W dniu 19 października 1948 r., stosownie do przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dawny właściciel hipotecznego W. P. złożył wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości hipotecznych oznaczonych [...] oraz [...] w oparciu o przepisy art. 7 dekretu.

6 Od 13 kwietnia 1950 roku tj. z chwilą likwidacji gmin opisane wyżej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższe grunty częściowo stały się własnością Dzielnicy Gminy [...] , co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 roku, nr [...] na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) przedmiotowy grunt przeszedł na własność Miasta [...].

7 Zarząd Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 roku Nr [...] stwierdził nabycie przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu (działka nr [...] z obrębu [...]) położonego przy ul. [...], stanowiącego części nieruchomości hipotecznej [...].

8 K. J. i W. K. (spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości) wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...].

9 Kolegium decyzjami z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] i z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w tym zakresie.

10 Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1337/07 uchylił obie decyzje Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestia badania przez organ, to jest Prezydenta [...] sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej w trybie przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wykracza poza przedmiot sprawy dotyczącej oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej.

11 W następstwie powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] zawiesiło postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Prezydenta [...] wniosku W. P. z dnia [...] października 1948 r., o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygniecie wydane w pierwszej instancji.

12 Z kolei Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosków W. P. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonych hipotecznie [...] oraz [...] , do czasu zakończenia postępowania wszczętego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. Nr [...] o nabyciu z mocy prawa przez Związek [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

13 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 roku nr [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...].

14 Z uwagi na to, że przyczyna zawieszenia postępowania ustała Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosków W. P. z dnia [...] października 1948 roku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonych hipotecznie [...] oraz [...]– oraz zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia [...] października 1948 roku do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 roku nr [...].

15 Na postanowienie Prezydenta [...] zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł W. K., który wskazał, że treść tego postanowienia jest dla niego niezrozumiała.

16 W toku postępowania prowadzonego w drugiej instancji Kolegium wskazało, że z treści postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] i z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] wynika, że postępowanie nadzorcze dotyczące ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zarządu [...] z dnia [..] kwietnia 1999 r. nr [...]w zakresie dotyczącym nieruchomości pochodzącej z dawnej hipoteki [...] może zostać podjęte wtedy, gdy Prezydent [...] rozstrzygnie zagadnienie wstępne postępowania nadzorczego, to jest kiedy ustali, czy wniosek W. P. jest skuteczny. Kolegium zauważyło, że z treści decyzji Prezydenta [...] Nr [...] wynika, że organ ten uznał, że W. P. prawidłowo złożył wniosek o przyznanie własności czasowej. Organ odwoławczy uznał więc, [...]. Z kolei Prezydent [...] po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie decyzji nr [...] również powinien podjąć postępowanie i wydać decyzję.

17 Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] o podjęciu i zawieszeniu postępowania.

18 Na powyższe postanowienie Miejskie Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

19 - prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości hipotecznej [...], opisanej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] - część z obrębu [...], do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...],

20 - prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nastąpiły przesłanki do utrzymania zaskarżonego przez W. K. postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w mocy.

21 W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia Kolegium. Skarżący zarzucił organowi, że ten dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez przyjęcie, że dla rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia 19 października 1948 r. koniecznym jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego, tj. wyeliminowanie z obrotu prawnego Zarządu [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Zarządu Miasta [...] powinno nastąpić po uprzednim zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku "dekretowego" W. P. z dnia [...] października 1948 r., gdyż może się okazać, iż rozstrzygnięcie w zakresie prawidłowości ustanowienia na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] prawa użytkowania wieczystego jest bezprzedmiotowe i niecelowe. W ocenie skarżącego organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy wniosek W. P. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości hipotecznej [...] zasługuje na uwzględnienie, bowiem w niniejszej sprawie mogło nastąpić wygaśnięcie przysługującego mu uprawnienia. Skarżący zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie grunt będący przedmiotem rozstrzygnięcia został rozdysponowany na rzecz osoby trzeciej. Na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w wykonaniu decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. Prawo użytkowania zostało ujawnione w księdze wieczystej ([...]). Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest zatem podmiotem prawa handlowego, ma odrębny byt prawny i wykonuje tylko niektóre czynności z zakresu gospodarki komunalnej. Toteż nie można jej w obecnej chwili utożsamiać z przedsiębiorstwem komunalnym jakim było Miejskie Przedsiębiorstwo [...]. W związku z powyższym w niniejszym przypadku nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, na zasadzie art. 156 § 2 k.p.a. Nieruchomość została rozdysponowana na rzecz osób trzecich - Spółki. Orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może stać w sprzeczności z prawną ochroną osób trzecich, które uzyskały prawo do nieruchomości. Istotne w tym przypadku jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

22 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

23 Zarządzeniem z dnia 22 kwietnia 2013 r., Sąd zwrócił się do Działu Organizacyjno – Prawnego Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] i do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicy [...] o udzielenie informacji czy organy administracji prowadzą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie Miejskie Przedsiębiorstwo [....] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., wyjaśniło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Na skutek skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [....] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 995/12 oddalił skargę, wyrok ten stał się prawomocny z dniem 28 lutego 2013 r.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

25 W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

26 Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przez to uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

27 Istota niniejszego sporu sprowadza się do ustalenia czy organy wydające zaskarżone postanowienia zasadnie przyjęły, iż w przedmiotowej sprawie pojawiło się zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu zależności pomiędzy okolicznością rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia 19 października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości hipotecznej [...], opisanej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] - część z obrębu [...], a wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej Zarządu Miasta [..] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...].

28 Na wstępie należy wskazać, że pojęcie zagadnienia wstępnego sformułowane w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumiane jest jako zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygniecie zależy od innego organu lub sądu. Wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia - tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz, że istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ostatni z wymienionych elementów konstrukcji zagadnienia wstępnego jest w istocie elementem najważniejszym. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. Jednak przyjąć należy, że przepis wymaga związku bezpośredniego. (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001r. sygn. akt. III SA 32/00 niepubl.). Innymi słowy - jeżeli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. i wobec tego nie może rodzić obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. (por. wyroki niepubl. NSA z dnia 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 555/98, z dnia 6 października 1997r. sygn. akt II SA 14/97 oraz z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 744/97). W orzecznictwie sądowo - administracyjnym podkreśla się, że musi istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Wa 2247/11). Kodeks Postępowania Administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne. Taki sam pogląd prezentowany jest w orzecznictwie, które podnosi, że zagadnieniem wstępnym jest tylko zagadnienie o charakterze materialnym, którego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 610/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2657/11). Pomimo, że nie można wykluczyć sytuacji, w których także przepisy prawa procesowego będą wyznaczać wyłączną podstawę zależności, o której mowa w art. 97 § 1 ust.4 k.p.a. wystąpi to w przypadku, gdy uprzednie rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego uczyni postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem zakończy się ono rozstrzygnięciem natury formalnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie będzie zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych czy celowościowych – będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 118/12).

29 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, iż nie doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia przepisu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że rozpoznanie wniosku "dekretowego" W. P. powinno zostać poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...].

30 Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż wynik postępowania nadzorczego dotyczący decyzji uwłaszczeniowej może mieć wpływ na załatwienie wniosku dekretowego, w świetle przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt OSK 1487/10). Sądy administracyjne akcentują, że w sytuacji gdy decyzja uwłaszczeniowa została wydana w czasie, gdy nie był rozpoznany wniosek byłego właściciela nieruchomości (taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie), może mieć wpływ na załatwienie tego wniosku. Wynika to z tego, że ten wniosek miał pierwszeństwo co do ustanowienia prawa do gruntu, gdyż rozpatrzony pozytywnie uniemożliwiłby następnie uwłaszczenie, a nadto uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich, a takim było prawo do rozpoznania wniosku dekretowego, w świetle przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 379/11).

31 Mając zatem na uwadze powyższe rozważania należy przyjąć, że zawieszenie przez organy obu instancji postępowania administracyjnego z powołaniem się na przeszkodę o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że powstałe zagadnienie wstępne (ocena legalności decyzji uwłaszczeniowej) miał w dacie wydania zaskarżonych postanowień wpływ na wynik postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku dekretowego.

32 Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.