Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1001/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1001/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i odmówił zwrotu na rzecz S. B. i B. J., nieruchomości położonej w W. w obrębie [...], oznaczonej jako projektowane działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2.

3 Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. ustalił m.in. na działce nr [...] położonej w W. przy ul. [...], lokalizację inwestycji – osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz hoteli robotniczych.

5 Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1974 r. Rep. nr [...] przedmiotowa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2, stanowiąca własność J. B., wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.".

6 Z wywłaszczonej nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] wydzielono działkę nr [...], którą na potrzeby niniejszego postępowania podzielono na działki nr [...] i [...].

7 Z wnioskiem o zwrot dz. nr [...] w dniu 1 lutego 2008 r. wystąpił S. B., natomiast w dniu 28 maja 2009 r. B. J.

8 Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz odmówił zwrotu dz. nr [...] o pow. [...] m2. Jednocześnie zobowiązał właścicieli nieruchomości do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład terenu objętego lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz hoteli robotniczych zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1972 r., jednak tylko jej część znajdowała się w granicach terenu objętego decyzją lokalizacyjną. Część działki oznaczona obecnie nr [...], położona jest poza granicami lokalizacji osiedla mieszkaniowego. Tej części nieruchomości nie obejmował również plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla. Przeprowadzone w dniu 13 sierpnia 2009 r. oględziny działki nr [...] wykazują, że pozostaje ona niezabudowana obiektami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia. Jest ogrodzona łącznie z sąsiednimi działkami przez byłego dzierżawcę nieruchomości, w części utwardzona, w części porośnięta chwastami, a użytkowana była jako parking samochodowy. Działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. W związku z powyższym organ uznał, że część działki nr [...] oznaczonej nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a tym samym należało orzec o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Nie jest jednak możliwy zwrot tej części działki nr [...], oznaczonej nr [...], która znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], bowiem stanowi ona część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Organ wskazał jednocześnie, że w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy W. K. sporządziła operat szacunkowy, w którym wartość rynkową nieruchomości określono na kwotę [...] zł oraz ustalono wartość zwaloryzowanego odszkodowania za część podlegającą zwrotowi na kwotę [...] zł.

9 Na skutek odwołania Prezydenta W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w skład terenu objętego ww. decyzją lokalizacyjną wchodził grunt o pow. [...] m2, stanowiący część dawnej działki nr [...] o pow. [...] m2. Działka ta jest wskazana w rejestrze pomiarowym osiedla "[...]" pod pozycją nr [...]. Poza lokalizacją tego osiedla leży natomiast grunt o pow. [...] m2, w którego skład aktualnie wchodzi wydzielona i będąca przedmiotem zwrotu działka nr [...]. Z powyższego wynika, że grunt o pow. [...] m2 został nabyty, chociaż był zbędny na cele wywłaszczeniowe i nie był objęty decyzją lokalizacyjną. Tej części nieruchomości nie obejmował również plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]" w W. zatwierdzony decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] marca 1974 r. Działka będąca przedmiotem zwrotu już zatem od chwili wywłaszczenia znajdowała się poza granicami lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takiej sytuacji organ I instancji powinien wyjaśnić kwestię w jaki sposób doszło do nabycia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości nie objętej decyzją lokalizacyjną, a już w chwili wywłaszczenia zbędnej dla realizacji celu publicznego.

10 Na skutek skargi S. B. i B. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 306/11 uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i wskazał, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie wskazał na czym polegają braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazał jedynie, że wyjaśnienia wymaga w jaki sposób doszło do nabycia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości nie objętej decyzją lokalizacyjną, ustalenie podstawy wywłaszczenia nieruchomości, która pozwoli ocenić, czy i która część nieruchomości wywłaszczonej może być zwrócona na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli oraz czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zwrotu części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na potrzeby realizacji celu wywłaszczenia. Sąd uznał jednak, że w aktach administracyjnych znajduje się wystarczający materiał dowodowy pozwalający organowi odwoławczemu na wydanie decyzji merytorycznej, a mianowicie umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1974 r. pomiędzy J. B., a Skarbem Państwa; odpis decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. o lokalizacji inwestycji; wyrys z mapy sytuacyjnej stanowiący załącznik do ww. decyzji, a ponadto kopie decyzji z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji, decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji, decyzji z dnia [...] września 1975 r. nr [...] oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] marca 1974 r. - wszystkie odnoszące się m.in. do przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli zatem organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy jest niewystarczający to mógł go uzupełnić w trybie art. 136 kpa.

11 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że na mocy decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz hoteli robotniczych na terenie położonym w W. przy ul. [...] w granicach wskazanych w załączniku do decyzji. Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1974 r. Rep. Nr [...] nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] o pow. [...]m2 z obr. [...], stanowiąca własność J. B., nabyta została w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. na rzecz Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy przewidywał bowiem możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak i w jego toku. Stosownie z kolei do treści art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. możliwe było tzw. "dowłaszczenie". Wywłaszczenie mogło bowiem na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia część pozostała dla właściciela nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W takiej sytuacji jednym aktem notarialnym dochodziło do zbycia całej nieruchomości. Z mapy sytuacyjnej sporządzonej dla celów wywłaszczeniowych oraz rejestru pomiarowego obiektu osiedle "[...]" KEM Nr [...] wynika bezspornie, iż w skład terenu objętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1972 r. wchodzi grunt o pow. [...] m2, stanowiący część dawnej działki nr [...] o pow. [...] m2. Działka ta została wykazana w rejestrze pomiarowym osiedla [...] pod pozycją nr [...]. Poza lokalizacją osiedla mieszkaniowego oraz budowy hoteli robotniczych leży natomiast grunt o pow. [...] m2, w którego skład wchodzą aktualnie działki nr [...] i [...]. Grunt ten nie został objęty decyzją lokalizacyjną, jak również nie obejmował go plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji ww. osiedla zatwierdzony decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] marca 1974 r. Przeprowadzone ponadto w dniu 13 sierpnia 2009 r. oględziny działki nr [...] wykazały, że pozostaje ona niezabudowana obiektami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia. Działka jest ogrodzona łącznie z sąsiednimi działkami przez byłego dzierżawcę, w części utwardzona, porośnięta chwastami i użytkowana była jako parking samochodowy. Ponadto część działki [...], oznaczona obecnie jako działka nr [...], znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. W tej sytuacji organ uznał, że dz. nr [...] i [...] nie mogły stać się zbędne na cel wywłaszczenia, ponieważ od samego początku pod inwestycję nie były potrzebne. Nie można oceniać sprawy zwrotu ww. działek przez pryzmat art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", który określa przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości poprzez wskazanie terminów podjęcia i zakończenia realizacji inwestycji. W przypadku zatem gdy Skarb Państwa nabył większą powierzchnię niż potrzebował do realizacji inwestycji, przesłankę zbędności można oceniać jedynie w stosunku do części, która była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, nie zaś w stosunku do tego co nabyte zostało ponadto. Wobec powyższego organ uznał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] naruszało art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn.

12 Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. B. i B. J. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ nie dostrzegł, iż poza lokalizacją osiedla [...] (pomiędzy ul. [...], a Kościołem przy ul. [...]), miała przebiegać arteria szybkiego ruchu w kierunku północnym. W związku z planowaniem tej drogi wywłaszczono całą nieruchomość. W akcie notarialnym jednoznacznie określono, że nieruchomość zostaje wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego, a tym samym bezpodstawne jest twierdzenie organu, że w niniejszej sprawie miało miejsce "dowłaszczenie" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

13 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

16 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

17 Niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku S. B. i B. J. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] o pow. [...] m2, pochodzącej z dawnej dz. nr [...] o pow. [...] m2.

18 Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ugn. W myśl art. 136 ust 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 ugn.

19 Wskazać należy, że art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 3 ww. ustawy, wywłaszczenie mogło na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W ten sposób, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., prócz nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, dochodziło do zbycia także nieruchomości zbędnej na cele publiczne określone w art. 3 ww. ustawy, poprzez zawarcie w formie aktu notarialnego jednej umowy sprzedaży.

20 Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona pierwotnie jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2 - obejmująca obecnie m.in. teren działki ew. nr [...] o pow. [...] m2 - została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w wyniku umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] lutego 1974 r. Rep. Nr [...] w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

21 Wskazać jednak należy, że jedynie część nabytej wówczas nieruchomości, tj. teren o pow. [...] m2, objęta była lokalizacją celu publicznego, jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz budowy osiedli robotniczych, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...], wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. Z kolei pozostały grunt o pow. [...] m2, w skład którego wchodzi dz. nr [...] (podzielona na potrzeby niniejszego postępowania na działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2), nie został objęty zarówno ww. decyzją lokalizacyjną, jak również decyzją z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. osiedla (ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji).

22 Podzielić zatem należy stanowisko Wojewody [...] wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że powyższe oznacza, iż w sprawie zastosowanie znalazł art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Sam przy tym fakt, że przepis ten nie został powołany w umowie sprzedaży z dnia [...] lutego 1974 r., nie oznacza automatycznie, że nie stanowił on podstawy nabycia pozostałej części nieruchomości nie podlegającej wywłaszczeniu. Artykuł 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. mógł bowiem swym zakresem obejmować nie tylko sytuacje, w których doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości podlegających, w razie braku porozumienia z właścicielem, decyzyjnemu wywłaszczaniu, lecz również dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w przypadkach określonych w art. 5 ust. 3 ww. ustawy, bez potrzeby czynienia o tym wzmianki w akcie notarialnym, bowiem ust. 1 art. 6 takiego wymogu nie stawiał (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1129/06, WSA w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1481/10; WSA w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 611/09).

23 Przyznać zatem należy rację organowi, iż działka [...] (podzielona na działki [...] i [...]) nie mogła stać się zbędna na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej (akcie notarialnym), ponieważ nie była objęta decyzją o wywłaszczeniu, nie dotyczył jej cel decyzji wywłaszczeniowej, i jak słusznie zauważył organ – nie była potrzebna pod realizację tej inwestycji. W związku z powyższym nie można oceniać sprawy zwrotu przedmiotowej działki przez pryzmat art. 137 ust. 1 ugn, który określa przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości poprzez wskazanie terminów podjęcia i zakończenia realizacji inwestycji.

24 W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 ugn tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1996 r. sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA z 1997 r., Nr 1, poz. 42).

25 W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...], położonej w W., w sposób prawidłowy zastosował powołane wyżej przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn. Organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia.

26 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.