Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r., IV SA/Wa 7/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r., IV SA/Wa 7/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) października 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po zapoznaniu się z pismem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. przesłanym w dniu 13 lipca 2007r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Burmistrza Gminy P. orzekło o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a zaskarżonego postanowienia w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

3 Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych: w dniu 12 lipca 1984r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej nabycia nieruchomości o powierzchni (...) ha, położonych w Gminie P., stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze. W dniu 14 września 1990r. Burmistrz Gminy P. umorzył postępowanie w sprawie przejęcia przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną nieruchomości Skarbu Państwa położonych na terenie Gminy P., wskazując iż na skutek uchylenia art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

4 Wyrokiem z dnia 24 października 2000r. Trybunał Konstytucyjny sygn. akt 7/00 orzekł, iż " art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 6, poz. 37) w zakresie, w jakim dotyczy spółdzielni produkcji rolnej, wobec której -z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych - nie wydano decyzji, o której mowa w art. 274 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze, obowiązującym do dnia 7 lutego 1990 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 210, z 1983 r. Nr 39, poz. 176, z 1986 r. Nr 39, poz. 192, z 1987 r. Nr 33, poz. 181, z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz z 1989 r. Nr 3, poz. 12 i Nr 6, poz. 33), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

5 1

6 Decyzją z dnia (...) czerwca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia (...) września 1990r. o umorzeniu postępowania. Swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia (...) marca 2005r. W dniu 20 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych na powyższe rozstrzygnięcie. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podzielił Naczelny Sąd administracyjny w orzeczeniu z dnia 8 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 327/06.

7 Wobec powyższego pismami z dnia 2 kwietnia 2007r. oraz 23 maja 2007r. Spółdzielnia zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy P. o wydanie w sprawie merytorycznej decyzji.

8 Pismem z dnia 30 maja 2007r. Burmistrz Miasta i Gminy P. poinformował Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w P., iż w chwili obecnej nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną o powierzchni (...) ha, położonych w Gminie P.

9 W dniu 18 lipca 2007r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. B. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie, uznając iż pomimo wad formalnych pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. jest w istocie decyzją administracyjną i jako decyzja podlega zaskarżeniu. Zdaniem Rolniczej Spółdzielni przedmiotowe rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza prawo, nie uwzględniając art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo Spółdzielcze w związku treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000r sygn. akt SK 7/00. W ocenie Rolniczej Spółdzielni nietrafnym jest umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku. Ponadto zdaniem strony odwołującej się Burmistrz Miasta i Gminy P. podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, z uwagi na wątpliwości Rolniczej Spółdzielni co do jego bezstronności, albowiem skierowano pozew przeciwko Gminie P., domagając się zasądzenia odszkodowania w związku z nierozpoznaniem przedmiotowego wniosku w przewidzianym terminie - burmistrz zaś reprezentuje interes majątkowy swojej gminy. Wskazane okoliczności zdaniem

10 2

11 Spółdzielni wywołują uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności.

12 Decyzją z dnia (...) października 20017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

13 w W. orzekło o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a zaskarżonego

14 postanowienia w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

15 I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż nie budzi wątpliwości fakt, iż intencją

16 wniosku Skarżącego z dnia 2 kwietnia 2007r. było rozpatrzenie wniosku z 12 lipca 1984r

17 dotyczącego nabycia nieruchomości o powierzchni (...) ha, położonych w Gminie

18 P., stanowiących własność Skarbu Państwa - w sposób merytoryczny. Mimo iż

19 w chwili obecnej art. 274 Prawa Spółdzielczego nie obowiązuje, to w świetle

20 przytoczonego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2000r. sygn. 7/00 ,

21 Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. ma prawo do merytorycznego

22 rozpatrzenia wniosku. Wynika z tego, że pomimo wejścia w życie art. 1 ustawy z dnia 20

23 stycznia 1990r. wszczęte uprzednio postępowania nie mogły być zakończone

24 umorzeniem z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Zatem w ocenie Kolegium nie budzi

25 wątpliwości, iż w chwili obecnej pozostał nierozpoznany, skutecznie złożony wniosek

26 Spółdzielni, którego rozpoznanie należy do organu I instancji tj. Burmistrza Miasta

27 i Gminy P. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż z uwagi na to, że zaskarżone

28 rozstrzygnięcie zawiera jedynie niektóre z elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a.,

29 nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić w jaki sposób ukształtowana została

30 sytuacja strony- czy jest to decyzja umarzająca postępowanie czy też odmowa

31 rozpoznania wniosku. Z uwagi na to istotne uchybienie formalne organ odwoławczy nie

32 mógł w sposób kompleksowy zbadać decyzji przede wszystkim pod kątem motywów

33 działania organu I instancji. Ponadto zdaniem Kolegium,

34 w przedmiotowej sprawie należy również rozważyć czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 66 § 3 k.p.a.

35 Jednocześnie postanowieniem z dnia (...) października 2007r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. odmówiło wyłączenia Burmistrza Gminy P. od rozpoznania sprawy. Zdaniem Kolegium wnioskodawca nie wskazał w jakim zakresie prowadzone postępowanie administracyjne pozostaje w związku z ewentualnymi roszczeniami Rolniczej Spółdzielni wobec Gminy P., a zatem brak jest podstaw do wyłączenia

36 3

37 Burmistrza Gminy P. od załatwienia sprawy z wniosku Rolniczej Spółdzielni o wydanie decyzji w trybie art. 274 Prawa spółdzielczego.

38 Pismem z dnia 22 listopada 2007r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skierowała Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ze wskazaniem konieczności wydania decyzji merytorycznej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., ewentualnie przekazania tej sprawy do załatwienia przez innego Wójta , Burmistrza, Prezydenta Miasta z obszaru właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła:

39 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 274 § 1 ustawy z dnia 16 września

40 1982r. prawo spółdzielcze w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24

41 października 200r. poprzez brak wydania merytorycznej decyzji;

42 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik

43 sprawy tj.:

44 * art. 138 k.p.a. wobec wydania orzeczenia uchylającego decyzję Burmistrza z dnia (...) maja 2007r. mimo, iż istniały podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego przez organ II instancji,

45 * naruszenie art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 3 , art. 25 § 1 pk 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie zachodzi podstawa do wyłączenia od załatwienia sprawy każdocześnie wykonującego obowiązki Burmistrza Gminy P., mimo iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do możliwości dochowania bezstronności przez Burmistrza Miasta i Gminy P.;

46 * naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wobec braku przesądzenia czym w istocie było pismo Burmistrza z dnia (...) maja 2007r. ;

47 - art. 7,8,9,77 k.p.a. wobec niewyjaśnienia sytuacji prawnej strony, zasadności jej

48 żądania we wniosku i braku odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału

49 dowodowego;

50 * art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. wobec braku jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania przed organem pierwszej instancji,

51 * art. 28 k.p.a. wobec braku ustalenia czy w przedmiotowym postępowaniu biorą udział wszystkie osoby mogące mieć interes prawny, wskazując na pomięcie Agencji

52 4

53 Nieruchomości Rolnych, która brała udział we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym. Swoje stanowisko strona skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2008r.

54 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

55 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

56 Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto jak stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

57 Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uzwględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. , które po zapoznaniu się z pismem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. przesłanym w dniu 13 lipca 2007r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Burmistrza Gminy P. orzekło o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a zaskarżonego postanowienia w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

58 W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć czym w istocie było pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 30 maja 2007r. , którym poinformował Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w P., iż w chwili obecnej nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wyrażenia zgody na nabycie

59 5

60 przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną nieruchomości o powierzchni (...) ha, położonych w Gminie P. Kwestii tej nie rozstrzygnęło Kolegium, podnosząc w zaskarżonej decyzji, iż nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić w jaki sposób ukształtowana została sytuacja strony- czy jest to decyzja umarzająca postępowanie czy też odmowa rozpoznania wniosku, czy też postanowienie wydane w trybie art. 66 § 3 k.p.a.

61 Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, słusznie uznała strona skarżąca, iż pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 30 maja 2007r. mimo że nie spełniało wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w istocie stanowiło decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. W wyroku z dnia 22 września 1981 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygające o sprawie i podpis upoważnionego pracownika (SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91).

62 Skoro zatem pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 30 maja 2007r. stanowiło decyzję to w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji wskutek rozpoznania odwołania również powinno zapaść w formie decyzji. I choć Kolegium w sentencji orzekło o uchyleniu postanowienia w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ocenie Sądu Kolegium nie naruszyło postanowień art. 138 § 2 k.p.a przekazując organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Bezsporne w spawie jest, iż wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 24 października 2000r. sygn. 7/00 , wyroku - Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. ma prawo do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, albowiem skreślenie w ustawie z dnia 16 września 1982r. "uwłaszczeniowego" przepisu nie wywołało skutku dla podmiotów znajdujących się w takiej sytuacji jak Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P . Wynika z tego, że pomimo wejścia w życie art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990r. wszczęte uprzednio postępowania nie mogły być zakończone umorzeniem z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Jednakże wbrew zarzutom skargi nie można zgodzić się ze stroną

63 6

64 skarżącą, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uprawnione było do merytorycznego rozpoznania wniosku Spółdzielni, doprowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

65 Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz ,Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN

66 7

67 z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

68 Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji tj. Burmistrza Miasta i Gminy P. jest rozpoznanie, skutecznie złożonego wniosku Rolniczej Spółdzielnia w P. o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej nabycia nieruchomości o powierzchni (...) ha, położonych w Gminie P. Nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie tego wniosku dotychczas nie nastąpiło w terminach określonych w przepisach postępowania. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż zachodzą uzasadnione podstawy do wyłączenia od rozpoznania niniejszej sprawy Burmistrza Gminy P. W ocenie Sądu Kolegium odmawiając postanowieniem z dnia (...) października 2007r. wyłączenia Burmistrza słusznie uznało, iż Spółdzielnia nie uprawdopodobniła złożonego wniosku.

69 Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.