Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r., IV SA/Wa 525/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r., IV SA/Wa 525/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 |Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] wydana na podstawie art.|

3 |138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2013, poz. 267 ), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 |

4 |października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. 2001, Nr 79, poz. 856 ), art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 |

5 |października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach |

6 |oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2013, poz. 1235 ) w związku z § 3 ust. 1 pkt 45 i 80, § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów|

7 |z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010, Nr 213, poz 1397), po |

8 |rozpoznaniu odwołania z dnia 29 października 2014 r. Z. s.c. z siedzibą w W. od decyzji znak: [...] z dnia [...] października 2014 r. wydanej|

9 |przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. |

10 |[...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia |

11 |organowi I instancji. |

12 |W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] narusza wymogi zawarte w art 7 K.p.a., art. 77 §|

13 |1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie |

14 |kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny |

15 |interes obywateli są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). jak i oceniać na |

16 |podstawie, całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona zaś uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w |

17 |szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym|

18 |dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ze wskazaniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Reasumując, organ |

19 |odwoławczy w swoim obszernym uzasadnieniu podniósł, że z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części, które w|

20 |jego ocenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, uzasadnionym było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie|

21 |sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. |

22 |Stan sprawy przestawiał się następująco. |

23 |Wskazaną wyżej decyzją, organ pierwszo - instancyjny - Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie odmówił przedsięwzięcia pn. [...]. W |

24 |uzasadnieniu decyzji organ opisał w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy i wskazał, że w trakcie trwania postępowania zostało wniesionych|

25 |wiele protestów przeciwko inwestycji złożonych zarówno przez okolicznych mieszkańców, jak i organizacje ekologiczne i inne podmioty. |

26 |Jednocześnie Burmistrz podniósł, że realizacja inwestycji przyczyni się do wzmożonego hałasu spowodowanego ruchem pojazdów ciężarowych, a |

27 |droga po której będą się poruszać samochody nie jest przystosowana do takiego ruchu, co wykazały, w ocenie Burmistrza, badania nawierzchni |

28 |tej drogi powiatowej udostępnione przez Zarząd Dróg Powiatowych w P. Ponadto, przy powyższej drodze rosną dwa rzędy topól kanadyjskich, a |

29 |aleja tych topól jest pomnikiem przyrody chronionym prawnie. Istnieje zatem jego zdaniem obawa, że inwestycja wpłynie negatywnie na ten |

30 |pomnik przyrody. Organ wskazał również na brak w raporcie oddziaływania inwestycji na wody podziemne ze studni głębinowej na terenie [...] we|

31 |wsi [...] a także na pasiekę pszczelą zlokalizowaną w miejscowości [...] i [...]. Burmistrz wydając decyzję wziął pod uwagę uwarunkowania |

32 |społeczne, tj. wątpliwości i protesty mieszkańców, kierując się zasadą przezorności i prewencji uznał, że odmowa ustalenia środowiskowych |

33 |uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zabezpieczy środowisko przyrodnicze oraz mieszkańców przed ewentualnym negatywnym wpływem |

34 |przedsięwzięcia. Powyższa inwestycja została zainicjowana wnioskiem Z. [...] S.C., z siedzibą w W. z dnia 02 lipca 2013 r., o wydanie decyzji|

35 |o środowiskowych uwarunkowaniach dla powyższego przedsięwzięcia, planowanego na terenie gminy [...] i terenie gminy [...]. |

36 |Pismami z dnia 9 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], wystąpił z wnioskami do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o |

37 |uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o wydanie opinii dla |

38 |planowanego ww. przedsięwzięcia. Do wniosków organ zgodnie dołączył: wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o |

39 |oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mapy ewidencyjne, mapę sytuacyjno -wysokościową, zaświadczenia o braku miejscowych planów |

40 |zagospodarowania przestrzennego, wypisy z rejestru gruntów, które następnie były uzupełniane. |

41 |Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. postanowieniem znak [...] z dnia [...] |

42 |listopada 2013 r., w którym określił warunki jego realizacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uznał, iż planowane przedsięwzięcie|

43 |nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko oraz nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w|

44 |ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś. |

45 |Powyższe przedsięwzięcie zostało również pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., opinią sanitarną |

46 |znak [...] z dnia [...] listopada 2013 r., określającej warunki jego realizacji. |

47 |W dniu 14.03.2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji |

48 |przedmiotowego przedsięwzięcia, powołując się w uzasadnieniu decyzji głównie na uwarunkowania środowiskowe a także społeczne. |

49 |Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Z. [...] S.C., z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r uchyliło|

50 |w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku czego |

51 |Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał kolejną decyzję w dniu [...] października 2014 r. ponownie odmawiającą określenia środowiskowych |

52 |uwarunkowań, która na skutek wniesionego odwołania przez inwestora, została po rozpatrzeniu uchylona zaskarżoną decyzją Samorządowego |

53 |Kolegium Odwoławczego w P. |

54 |Po przeanalizowaniu akt administracyjnych omawianej sprawy, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji, rozpoznając przedmiotowy |

55 |wniosek o określenie środowiskowych uwarunkowań, nie wziął pod uwagę ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Również |

56 |nie odniósł się do opinii organów uzgadniających inwestycję, które nie stwierdziły negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na |

57 |środowisko, zdrowie i życie ludzi. Organ II instancji podnosi również, iż nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących odmowę ustalenia |

58 |środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. Wręcz przeciwnie, przeprowadzone przez organ I instancji (w tym przez organy |

59 |uzgadniające) postępowanie wykazało, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami dotyczącymi szeroko pojętej ochrony środowiska. |

60 |Nie wystąpiła żadna z przesłanek warunkujących wydanie decyzji odmownej, a wskazanych w art. 80 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 - 3 ustawy z |

61 |dnia 3.10.2008 r. a podniesiona przez Burmistrza okoliczność złożenia wielokrotnych protestów, sprzeciwów przez mieszkańców i inne podmioty |

62 |wobec planowanej inwestycji, w myśl których realizacja inwestycji będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie otoczenie, nie zostało poparte |

63 |żadnym dowodem. Takie twierdzenie stanowi zdaniem organu odwoławczego, hipotetyczną obawę mieszkańców, która nie znajduje odzwierciedlenia w |

64 |stanie faktycznym sprawy. Jak wynika bowiem z przedstawionego przez inwestora raportu (następnie uzupełnionego) wpływ inwestycji na |

65 |środowisko naturalne, faunę, florę, zdrowie ludzi będzie znikomy. Wokół działki na której będzie realizowane przedsięwzięcie znajdują się |

66 |wyłącznie grunty orne. Inwestycja będzie usytuowana z dala od obszarów miejskich, skupisk zabudowy mieszkalnej, obiektów użyteczności |

67 |publicznej, poza obszarami objętymi ochroną prawną, tj. Natura 2000 lub innymi chronionymi na mocy ustawy o ochronie przyrody a inwestycja |

68 |nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na powierzchnię poza swym terenem. Uciążliwe oddziaływanie zakładu na powietrze zamknie się w |

69 |granicach własności. W bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie inwestycji nie są zlokalizowane ujęcia wód podziemnych, a zastosowane rozwiązania |

70 |chroniące środowisko skutecznie ograniczają zakres oddziaływania przedsięwzięcia do granic własności inwestycyjnej nieruchomości. W |

71 |rozpoznawanej sprawie, protestujący mieszkańcy nie złożyli dowodów, które w sposób fachowy wskazałyby na błędne ustalenia raportu, a organ I |

72 |instancji nie zweryfikował tych zarzutów. Sam negatywny stosunek mieszkańców do planowanej inwestycji jako takiej, nie może zastąpić |

73 |merytorycznej dyskusji, której służy postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcie. Organ wydając|

74 |zaskarżoną decyzję, dysponował m.in. raportem oddziaływania na środowisko, który został przedłożony wraz z pozostałymi wymaganymi |

75 |dokumentami, organom uzgadniającym. Na podstawie tych dokumentów, w tym raportu, organy do których się zwrócono o uzgodnienie rozstrzygnęły |

76 |kwestię, czy dane przedsięwzięcie nie wiąże się z nadmiernym zagrożeniem dla środowiska, czy podjęte zostały niezbędne kroki w celu |

77 |zminimalizowania szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko i czy nie zachodzą określone prawem przesłanki uniemożliwiające podjęcie |

78 |określonej działalności na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Dodatkowo, Kolegium wskazuje, że raport z 20 maja 2013 r. spełnia |

79 |wymogi zawarte w art. 67 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (tj. Dz. U 2013, poz.1235 ) i organ działając zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 |

80 |cyt. ustawy, wydając decyzję środowiskową winien wziąć pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, |

81 |gdyż z jego treści wynika, że projektowana inwestycja nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi,|

82 |pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych i określonych postanowieniem |

83 |uzgadniającym warunków realizacji przedsięwzięcia. Przedmiotowy raport zawiera szczegółowy opis przedsięwzięcia oraz jego umiejscowienie, |

84 |opis środowiska przyrodniczego w otoczeniu planowanej inwestycji z uwzględnieniem fauny, flory oraz znajdujących się w projektowanym rejonie |

85 |prawnych form ochrony przyrody, omawia wpływ zamierzenia inwestycyjnego na wymienione elementy przyrody, a także na otoczenie ludzi w fazie |

86 |budowy inwestycji, jej eksploatacji oraz likwidacji, co czyni zadość roli, jaką spełnia w takim postępowaniu tego rodzaju dokument. |

87 |Nadto SKO w P. podnosi, iż należy również mieć na względzie, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest pierwszym etapem w |

88 |procesie inwestycyjnym a jej wydanie następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o |

89 |pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowanego. Decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia daje inwestorowi |

90 |prawo do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Jednak jest to |

91 |prawo, a nie obowiązek, a z samego faktu uzyskania decyzji środowiskowej nie wynika w jakikolwiek sposób, że inwestor posiada tytuł do |

92 |nieruchomości i prawo do realizacji tej inwestycji. W przedmiotowym postępowaniu bada się jedynie zgodność planowanego zamierzenia z |

93 |przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Decyzja środowiskowa nie stanowi zatem aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i |

94 |realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw osób trzecich i bezpośrednio nie powoduje wyrządzenia|

95 |szkody lub nieodwracalnych skutków. |

96 |Z drugiej zaś strony Kolegium wskazało, pomimo pozytywnego ustosunkowania się do przedmiotowego określenia uwarunkowań inwestycji, w świetle |

97 |zgromadzonych dowodów w sprawie, na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego "w znacznej części", nie formułując w jakiej, które |

98 |zdaniem Kolegium miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Wszelkie okoliczności podniesione przez Burmistrza, a związane z wpływem|

99 |inwestycji na studnię głębinową położoną na terenie [...], stanowiącego siedzibę [...], brak opinii w omawianym zakresie w stosunku do |

100 |pasieki pszczelej zlokalizowanej w [...], ustosunkowanie się do pomnika przyrody chronionego prawnie (aleja topolowa), co do zwiększenia |

101 |ruchu na drodze powiatowej, organ odwoławczy jednoznacznie posumował, iż odnośnie powołanych aspektów nie widzi w planowanej inwestycji |

102 |żadnego zagrożenia. |

103 |Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...], dopuszczone do udziału w |

104 |sprawie na prawach strony, zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym wyznaczających ogólne zasady prowadzenia |

105 |postępowania administracyjnego przez organy w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, a w |

106 |szczególności art. 7, 8, 15, a także art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i wniosło o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie dla strony |

107 |kosztów postępowania według norm przepisanych; |

108 |W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. |

109 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. |

110 |Wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr |

111 |153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 |

112 |r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem |

113 |zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania |

114 |administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 |

115 |p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. |

116 |Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest|

117 |zasadna, bowiem zaskarżone decyzja SKO w P. naruszyła przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z |

118 |obrotu prawnego. |

119 |Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte |

120 |uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny |

121 |wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. |

122 |Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron |

123 |podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes |

124 |społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 |

125 |k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.), zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed |

126 |wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.). |

127 |W pierwszej kolejności należy podnieść., iż skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn powołanych w skardze. |

128 |Przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy |

129 |udzielenia pozwolenia na wnioskowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w |

130 |postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w |

131 |postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie |

132 |kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję|

133 |w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów |

134 |postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien |

135 |wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie |

136 |konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że |

137 |zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w|

138 |ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.|

139 |Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej |

140 |instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia |

141 |dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (wyrok |

142 |NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12). Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ |

143 |pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy |

144 |zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie |

145 |organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., |

146 |uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w |

147 |prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa |

148 |strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. |

149 |Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszo-instancyjna została wydana z |

150 |naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w |

151 |zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być |

152 |interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dlatego też, |

153 |decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania |

154 |administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA|

155 |z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). |

156 |Z uwagi na zarzuty skargi podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed |

157 |organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszo-instancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też |

158 |przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do |

159 |poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan |

160 |sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. |

161 |Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić należy, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia nie |

162 |uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu drugiej instancji |

163 |została wydana z naruszeniem ww przepisu postępowania, gdyż, w świetle poczynionych ustaleń winna być wydana decyzja co do meritum. |

164 |W analizowanej sprawie, organ odwoławczy mając wątpliwości odnośnie braku wyjaśnienia dodatkowych okoliczności niewątpliwie mógł we własnym |

165 |zakresie dokonać ustaleń co spowodowałyby zintensyfikowanie postępowania administracyjnego nie naruszając jednocześnie zasady |

166 |dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja |

167 |narusza prawo poprzez nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne rozpoznanie sprawy bez szczegółowego wyjaśnienia jaki zakres |

168 |okoliczności związanych z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym wymienionym we wniosku nie został jeszcze wyjaśniony. |

169 |Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ |

170 |odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim |

171 |zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia |

172 |podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie |

173 |w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy|

174 |co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest |

175 |wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej |

176 |opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszo-instancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, |

177 |czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny|

178 |do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej|

179 |instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w |

180 |sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności|

181 |istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie |

182 |uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić |

183 |postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. |

184 |W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni |

185 |konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można |

186 |stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym |

187 |razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje |

188 |sprawę administracyjną. |

189 |Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. |

190 |15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz |

191 |pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie |

192 |postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja |

193 |decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym |

194 |w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95). Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. |

195 |(ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m.in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym |

196 |brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do |

197 |przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do |

198 |zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. |

199 | |

200 |Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do |

201 |merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z |

202 |którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub |

203 |rażąco narusza interes społeczny. |

204 | |

205 |Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania |

206 |w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w |

207 |całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w |

208 |sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie |

209 |faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek |

210 |zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 |

211 |kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ |

212 |odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla |

213 |których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011|

214 |r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, |

215 |Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). |

216 |Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powinien we własnym zakresie skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące rozpoznawanej|

217 |materii. |

218 |Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w |

219 |związku z art. 136 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja |

220 |organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania|

221 |wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził |

222 |uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w zakresie konieczności przeprowadzenia |

223 |uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wątpliwości co do powinny zostać rozstrzygnięte|

224 |przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 |

225 |k.p.a., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 k.p.a., |

226 |zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do |

227 |dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. |

228 |Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, |

229 |niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. |

230 |Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem |

231 |I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie |

232 |sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie |

233 |mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ |

234 |odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. |

235 |Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 |

236 |k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji |

237 |wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek,|

238 |którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego |

239 |motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. |

240 |Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji, z |

241 |naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, w jakim miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność|

242 |ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji, z|

243 |którego powinny wynikać przyczyny niemożności zastosowania art. 136 k.p.a. |

244 | |

245 |Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów |

246 |postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie |

247 |art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję |

248 |uchylił. |

249 |O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed |

250 |sądami administracyjnymi. |

251 |Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań|

252 |Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena |

253 |prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub |

254 |bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego |

255 |uzasadnienia. |

256 | |