Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2015 r., IV SA/Wa 511/15
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2015 r., IV SA/Wa 511/15
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania A. A., działającej w imieniu własnym oraz w imieniu G. A. i D. A. od decyzji Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., którą odmówiono wydania decyzji nakazującej B. i P. K. wykonanie czynności, o które wnioskowała druga strona postępowania w sprecyzowanym w dniu 28 października 2011 r. wniosku "wyrównania placu sąsiada do stanu wyjściowego tzn. przed rozpoczęciem budowy i odprowadzania wód deszczowych rurami jak najgłębiej", wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
3 W dniu [...] lipca 2011 r. do Urzędu Miasta w S. wpłynęło pismo (nadane za pomocą faksu, nie podpisane) A. A. i G. A. o interwencję w sprawie zalewania działki nr [...] położonej w S., ul. [...] przez nowych sąsiadów W. i W. K. (działka nr [...]). Dom na działce przy ul. [...] jest w trakcie budowy, działka została podwyższona, co powoduje spadek wód deszczowych na ich działkę. Z wniosku wynikało, że dodatkowo rury deszczowe i odpływowe sąsiadów skierowane są w stronę ich działki i woda zalewa działkę i piwnicę domu.
4 W dniu [...] lipca 2011 r. zostały przeprowadzone oględziny posesji przy ul. [...]. Stwierdzono, że na posesji przy ul. [...] posadowiony jest budynek w południowej granicy posesji - obecnie zamieszkały; centralnie posadowiony jest budynek w budowie. Wokół tego budynku teren jest znacznie podwyższony, ale właścicielka stwierdziła, że jest to sytuacja tymczasowa. Budynek nr [...] posadowiony jest niżej fundamentu ogrodzenia i jest częściowo podpiwniczony, stąd wody opadowe mogą spływać z posesji sąsiedniej. Zaobserwowano, że w pn - wsch narożniku budynku odpięła się rynna na wysokości dachu i woda deszczowa spływa bezpośrednio na budynki w granicy. Do akt dołączono dokumentację techniczną nowobudowanego budynku. P. K. zobowiązał się naprawić rynnę w terminie 1 tygodnia oraz wyrównać teren i wywieźć nadmiar gruntu tak by nie przyczyniał się do spływu wód opadowych w terminie jednego miesiąca.
5 W dniu [...] września 2011 r. przeprowadzono kolejne oględziny z udziałem P. K. i A. A. Stwierdzono, że właściciel naprawił rynnę zgodnie z ustaleniami oraz wywiózł nadmiar ziemi od strony północnej do wysokości nie przekraczającej fundamentu ogrodzenia. Posesja jest raczej wypoziomowana na tym odcinku z lekkim spadkiem w kierunku ulicy, który istniał w momencie zakupu działki. Sam budynek jest posadowiony znacznie wyżej, stąd niewielka skarpa bezpośrednio przy fundamencie budynku i schodach wejściowych powinna pozostać. A. A., po zapoznaniu się z treścią powyższego protokołu oświadczyła, że plac sąsiada został podwyższony i zrównał się z murkiem miedzy działkami, który ma wysokość 30 cm od strony posesji A. A. a po stronie posesji nr [...] jest prawie niewidoczny, stąd woda z działki sąsiadów przedostaje się na posesje nr [...], a nie na ulicę bo od ulicy jest murek wys. 30-40 cm. Kolejną przyczyną zalewania działki jest spadek na działce nr [...] między głównym budynkiem a jej działką. Ponadto rury spustowe od budynku nie mają ujścia i zalewają posesję.
6 W dniu [...] listopada 2011 r. odbyły się kolejne oględziny, ustalono, że fundament ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami [...] jest widoczny po obu stronach, jedynie fragmentami zasypany ziemią również po obu stronach. A. A. oświadczyła, że prace związane z wybraniem ziemi są niewystarczające. Chce aby sąsiad wybrał ziemię wzdłuż całej długości granicy na szerokości całej posesji, tak aby poziom działki sąsiada był taki sam. Po oględzinach na działce przy ul. [...] stwierdzono, że P. K. zabezpieczył odpływ z rynny przy jego budynku mieszkalnym wkopując w ziemię rurę. Oświadczył, że w ten sam sposób zabezpieczy drugą rynnę, ponadto wybierze ziemię od strony wjazdu na swoja nieruchomość oraz wykona szczelną podmurówkę ogrodzenia na całej długości granicy z działką A. A., tak aby zabezpieczyć ewentualny przepływ wód opadowych.
7 Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz Miasta S. dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia, czy nastąpiła zmiana stanu wody na nieruchomości B. i P. K., a w przypadku potwierdzenia tego faktu, czy ma to szkodliwy wpływ na grunt A. A., D. A. i G. A. oraz jakie czynności zapobiegające szkodom należy wykonać.
8 Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta S. nakazał B. i P. K. wykonanie działań zapobiegających szkodom poprzez podwyższenie istniejącego lub wybudowanie nowego cokolika ogrodzenia pomiędzy działką swoją tj. o nr ewidencyjnym [...] obr. [...] a działką o nr ewidencyjnym [...] obr. [...], na odcinku od ulicy [...] do budynku gospodarczego posadowionego w ostrej granicy. Powyższy cokolik powinien mieć wysokość nie mniejszą niż 15 cm ponad teren i być zakotwiczony w gruncie na 60 -80 cm.
9 Po rozpatrzeniu odwołania A. A. i G. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
10 W piśmie z dnia 12 marca 2013 r. organ pierwszej instancji wezwał G. A., D. A. oraz A. A. do uzupełnienia podpisów pod złożonymi wnioskami.
11 W dniu [...] czerwca 2013 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości przy ul [...]. G. A. oświadczył, że zalewanie posesji wystąpiło około 5 lat wstecz tj. od czasu budowy domu przez sąsiada – P. K. Państwo A. pokazali piwnicę domu, która w części od strony południowej jest wilgotna. Na posesji nr [...] woda z rynien od strony północnej wpływa do wkopanej rury - nie studzienki chłonnej. A., G. i D. A. wnieśli o zawieszenie postępowania na okres do końca sierpnia 2013 r. Biegły poinformował, że w sąsiedztwie dużych drzew - świerków grunt jest uniesiony przez bryłę korzeniową.
12 W lipcu 2013 r. została sporządzona aktualizacja ekspertyzy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie.
13 Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Burmistrz Miasta S. odmówił wydania decyzji nakazującej B. i P. K. wykonanie czynności, o które wnioskowała druga strona postępowania w sprecyzowanym w dniu 28 października 2011 r. wniosku - "(...) wyrównania placu sąsiada do stanu wyjściowego tzn. przed rozpoczęciem budowy i odprowadzania wód deszczowych rurami jak najgłębiej", wynikających z art 29 ust. 3 ustawy prawo wodne.
14 Rozpatrując odwołanie A. A. działającej w imieniu własnym, oraz z upoważnienia G. A. oraz D. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że podstawę materialno - prawną zaskarżonej decyzji stanowi art 29 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. 2012, poz.145 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w ocenie organu brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie działki nr [...], a szkodliwym jej oddziaływaniem na grunt sąsiedni tj. działkę nr [...].
15 Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 powyższej ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Stosownie natomiast do art 29 ust. 3 powyższej ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższe prowadzi do wniosku, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.
16 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że wydanie decyzji wymaga więc ustalenia: 1) czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, 2) czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, 3) czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Przy czym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo -skutkowy. Dokonanie zmiany stanu wody, które nie wywołuje takich skutków wyklucza możliwość zastosowania cytowanego wyżej przepisu. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych.
17 Organ odwoławczy powołując się wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2013 r (sygn. akt II SA/Kr 101/12, LEX nr 1342966) wskazał, że powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi i daje on organom podstawę do zastosowania sankcji, jakiej mowa w art. 29 ust. 3 powyższej ustawy. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy. Dokonanie zmiany stanu wody, które nie wywołuje takich skutków wyklucza możliwość zastosowania cytowanego wyżej przepisu.
18 Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 29 ust. 3 powyższej ustawy należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
19 Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że właściciele nieruchomości nr [...], B. i P. K. dokonali podwyższenia swojej działki - głównie tuż przy domu, na wysokości 10-40 cm, ale jednocześnie zostały wykonane niecki, do których spływa woda opadowa. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2014 r. wykazały, że w centralnej części nieruchomości nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny z wyniesionym poziomem 0,00 i podsypanym fundamentem, ale dalej w kierunku północnym grunt został wybrany do wysokości fundamentu ogrodzenia posesji. W północno -zachodnim narożniku posesji zlokalizowana jest studzienka kanalizacyjna, przy której poziom gruntu nie był zmieniany, według oświadczenia B. i P. K. od kiedy są właścicielami nieruchomości.
20 Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowo - administracyjnym w celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie zasadne było dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego.
21 W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji dopuścił dowód z opinii biegłego, która została sporządzona w czerwcu 2012 r. Powyższa opinia była następnie aktualizowana i uzupełniana przez biegłego. Z przedstawionych przez biegłego dokumentów wynika, że warstwa próchnicza na działce nr ew. [...] wynosi 33 cm, a na działce nr ew. [...] wynosi 45 cm. Wskazuje to, że teren tej działki został podwyższony o około 10 cm prawdopodobnie poprzez rozplantowanie ziemi z wykopu pod szambo lub spod wybudowanego domu. Jednak powierzchnia obu działek w sąsiedztwie granicy między nimi jest prawie równa - o około 2 cm jest niżej po stronie działki [...]. W odwiertach stwierdzono bardzo wysoki poziom wód gruntowych. Kierunki spływu wód, w wyniku działań inwestycyjnych na działce nr [...] nie zmieniły się, ponieważ woda z tej działki zawsze płynęła w stronę działki nr [...]. Głównym powodem podtapiania i zalewania działki [...] jest naturalnie wysoki poziom wód gruntowych spowodowany wyższymi od przeciętnych opadami w ostatnich kilku latach oraz sprowadzanie wody własnej z rynien budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych w rejon północno-wschodniego narożnika domu na działce nr [...]. Nie bez znaczenia jest fakt, że powierzchnia biologicznie czynna na działce nr [...] stanowi około 63 % całego jej obszaru, a na działce nr [...] około 20 %. Odwierty wykazały, że na działce nr [...] występuje grunt piaszczysty o dużej przepuszczalności, co sprawia, że przy średniej i małej intensywności (mniejszych od około 0,5 mm na minutę) - woda na bieżąco zdąży wsiąkać w grunt. Jednak przy deszczach burzowych, o większej intensywności, możliwe są przepływy wody z działki nr [...] na działkę nr [...], co prowadzi do zwiększonego jej podtapiania lub zalewania. Budowa na działce [...] nieco większego domu niż był uprzednio oraz lokalne podwyższenie działki poprzez nasypanie ziemi, zmniejszyła pojemność retencyjną i biologicznie czynną co w skrajnych sytuacjach pogodowych skutkować może trochę większymi spływami wody na działkę nr [...].
22 Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z powyższej opinii jednoznacznie wynika, że zmiana zabudowy i ukształtowania działki nr [...] w niewielkim stopniu pogorszała sytuacje na działce nr [...]. Nie jest to jednak wpływ o zasadniczym znaczeniu, bo sposób zagospodarowania działki nr [...] i gospodarowanie wodą w jej ramach tj. wyprowadzenie wody z kilku rynien na teren biologicznie czynny, tuż obok domu powoduje zalewanie działki i wchodzenie wody do piwnicy.
23 Nawet jeżeli w niewielkim stopniu (działka nr [...] jest zalewana głównie wodami własnymi), poprzez zmiany na gruncie, doszło do zmiany stanu wody, a w konsekwencji do szkodliwego oddziaływania na grunt sąsiedni to zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 29 ust. 3 powyższej ustawy. Zatem istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie nr [...], a szkodliwym oddziaływaniem na grunt sąsiedni tj. działkę nr [...].
24 Organ odwoławczy wskazał, mając na uwadze powyższe okoliczności, że nie zasługuje na akceptacje pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji o braku związku pomiędzy działaniem B. i P. K., a zmianą stanu wód na działce A. A.
25 Uchylając decyzję Burmistrza Miasta S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość zawarcia ugody pomiędzy stronami, a w przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (osnowa) decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 powyższej ustawy powinna dokładnie określać nałożone obowiązki, tak aby mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym.
26 Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. i P. K. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w ramach poprawy stosunków między sąsiadami wykonali zalecony przez biegłego betonowy cokolik, który ma ponad 15 cm wysokości i zakotwiczony jest w gruncie ponad 60 cm, wykonane zostały również niecki, w których gromadzi się woda powierzchniowa z ulewnych deszczy. Wskazali, że powierzchnia biologicznie czynna działki, których są właścicielami, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego wynosi 63%, w przeciwieństwie do działki sąsiadów, u których nie przekracza 20%.
27 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalanie skargi.
28 W piśmie z dnia 5 maja 2015 r., stanowiącym załącznik do protokołu, pełnomocnik uczestniczki postępowania A. A. wniósł o oddalenie skargi.
29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
30 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).
31 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
32 Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
33 W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.
34 Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.
35 Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji. w sprawie legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
36 W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że należy odmówić wydania decyzji nakazującej B. i P. K. wykonanie czynności, o które wnioskowała druga strona postępowania w sprecyzowanym w dniu 28 października 2011 r. wniosku "wyrównania placu sąsiada do stanu wyjściowego tzn. przed rozpoczęciem budowy i odprowadzania wód deszczowych rurami jak najgłębiej". Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie zasługuje na akceptacje pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji o braku związku pomiędzy działaniem B. i P. K., a zmianą stanu wód na działce A. A.
37 Uchylając decyzję Burmistrza Miasta S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość zawarcia ugody pomiędzy stronami, a w przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy osnowa decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 powyższej ustawy powinna dokładnie określać nałożone obowiązki, tak aby mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym.
38 Zdaniem Sądu, wskazanie aby organ pierwszej instancji dokonał ponownego badania i analizy treści opinii, ale jednocześnie wskazanie treści osnowy decyzji, co do zasady stanowi ocenę prawną. Analizy takiej winien dokonać samodzielnie organ odwoławczy, a w razie przyjęcia, że naruszone zostały stosunki wodne - wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym, jakie inne, dodatkowe dowody miałyby zostać przeprowadzone w celu ustalenia zmian stanu wody na gruncie.
39 Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 kpa.
40 Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej nie mogły stać się również wskazanie dla organu pierwszej instancji aby rozważyć możliwość zawarcia ugody pomiędzy stronami.
41 Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści opinii biegłego powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
42 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.
43 Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego uzasadnienia.