Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., IV SA/Wa 2924/13
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., IV SA/Wa 2924/13
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. F. i C. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
2 Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].10.2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].08.2010 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1975 r., zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta [...] oraz wsi Z. i Z., gmina [...] w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr. [...], obecnie nr [...], stanowiącej drogę.
3 Stan rozpatrywanej sprawy przedstawia się następująco.
4 Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z dnia [...].09.1975 r. wystąpili C. F. oraz W. F.. Podnieśli, że nie brali udziału w
5 owym scaleniu, ponieważ nie obejmowało ono wsi S., w której położone były ich nieruchomości. Jednak należące do nich nieruchomości bezpośrednio
6 sąsiadowały z terenami objętymi scaleniem. W ocenie wnioskodawców, działka nr
7 [...], utworzona w ramach scalenia, powstała z ich działki nr [...]. Wnieśli zatem o okazanie im dokumentów wymienionych w kwestionowanej decyzji z [...].09.1975 r., zatwierdzającej projekt przedmiotowego scalenia. Na poparcie swej argumentacji powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.04.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 92/08 oraz postanowienie Wojewody [...] z [...].04.2007 r., przekazujące tę sprawę do rozpoznania Ministrowi Spraw
8 Wewnętrznych i Administracji.
9 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podniósł, iż wyrokiem z dnia 17.05.2013 r., sygn. akt II OSK 1399/12 NSA przesądził o tym, że również do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy właściwy jest
10 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyjaśnił jednocześnie, iż grunty należące do wnioskodawców położone były w innej wsi i nie objęto ich przedmiotowym scaleniem. Jednocześnie, powołując się na szkic wyniesienia projektu wskazał, że granica
11 scalenia przebiegała m. in. między punktami [...] i [...], a zatem droga dojazdowa
12 mogła zostać wytyczona podczas scalenia, jako zapewniająca dojazd od strony północnej do nowo wydzielonych działek, oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. Obecnie jest to działka nr [...] i stanowi własność Gminy Miasta S.. Skarżący
13 nie byli zatem stroną postępowania scaleniowego. Nie są więc uprawnieni do
14 żądania stwierdzenia nieważności tego scalenia w odniesieniu do dawnej działki nr
15 [...], a obecnie nr [...].
16 We wniesionej skardze C. F. oraz W. F. zarzucili jak we wniosku. Nadto podnieśli, iż zazwyczaj w postępowaniach scaleniowych zachowuje
17 się kolejność numeryczną, która w tej sprawie została naruszona /działka o nr. [...]
18 nie może być położona pomiędzy działkami [...] (wieś Z.), czy [...] (wieś S.)/. W ich ocenie nieuprawniona jest teza, że działka nr [...] ([...]) powstała
19 z działki nr [...] położonej we wsi Z. Uważają, że utworzono ją w ramach scalenia z drogi dojazdowej do ich działki.
20 Wobec tego zażądali, by Miasto S. przedstawiło im dokumentację zmian dokonanych w ewidencji gruntów w latach 1986-1989, w celu prześledzenia zmian w numeracji i granicach działek od [...] do [...] i [...]. Zwrócili uwagę, iż w 1993 r. ich
21 działka została pomniejszona o 143 m2, stanowiące wg nich iloczyn szerokości ul. Z. i szerokości ich działki nr [...]. Zażądali okazania planu projektu tego scalenia, szkicu zmian poscaleniowych oraz protokołu komisji ds. rozpatrzenia zarzutów. Powołali się także na nieprawidłowe zapisy w ewidencji gruntów w
22 stosunku do danych ujawnionych w akcie własności ziemi z [...].10.1976 r., nr
23 [...] wraz ze sprostowaniem. Wskazali, że kwestionują nową ujawnioną tam powierzchnię tej działki - 5457 m2, a jej wskazanie miało uzasadniać bezprawne odebranie im przedmiotowego terenu. Stwierdzili także, iż analogiczna sytuacja
24 dotyczy nabytej przez nich działki nr [...]. Podnieśli, że Urząd bez ich udziału dokonał wznowienia granic, co uszczupliło służące im prawo własności do działek nr [...] i nr [...]. Wyrazili przekonanie, iż Minister zobowiązany był do ustalenia z jakich działek powstała działka nr [...], bo to z niej wydzielono działkę nr [...], a nie z działki nr [...].
25 W ich ocenie, działka nr [...] powstała bez przeprowadzenia prawidłowego
26 postępowania scaleniowego czy wywłaszczeniowego. Powołali się na stanowisko
27 SKO, które przyznało im rację.
28 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w swym zaskarżonym rozstrzygnięciu.
29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
30 Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
31 Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269)
32 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
33 Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując oceny legalności
34 zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odmawiająca wszczęcia żądanego postępowania nieważnościowego, nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
35 W pierwszej kolejności należy zauważyć, że dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie nieważnościowym, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa
36 stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji
37 administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Przepis art. 156 § 1 K.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie
38 zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być
39 rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego
40 (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r., wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok
41 NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy
42 przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość
43 naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W
44 sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
45 Należy więc oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią
46 przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006r.T sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01 .2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). Należy przy tym pamiętać,
47 że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania kwestionowanej
48 decyzji.
49 Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo
50 stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie
51 dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego,
52 mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".
53 W kontekście przytoczonych rozważań, które odnoszą się już do
54 merytorycznego badania decyzji wydanej w trybie nieważnościowym, należy mieć na względzie, iż przejście do tego badania musi być poprzedzone ustaleniem, czy wnioskodawcy służy przymiot strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Konieczne jest więc uprzednie dokonanie oceny legitymacji strony do wszczęcia postępowania nadzorczego.
55 W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazali w sposób oczywisty, iż
56 należąca do nich nieruchomość nr [...], podczas przeprowadzanego scalenia
57 położona we wsi S. - była częściowo, bezprawnie objęta tym scaleniem.
58 Fakt, że graniczyła z obszarem objętym przedmiotowym scaleniem nie czynił z jej współwłaścicieli uczestników tego scalenia, stron postępowania scaleniowego.
59 Należy mieć na uwadze, że postępowanie scaleniowe, kwestionowane przez skarżących, zostało zatwierdzone w 1975 r. W jego wyniku m. in. wytyczona została
60 ul. [...] ([...]), poprowadzona po północnej stronie obszaru objętego scaleniem i granicząca m. in. z działką nr [...], należącą do skarżących. Prezydent Miasta S. w piśmie z dnia [...].07.2009 r. skierowanym do skarżących - znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy - wyjaśnił, że w 1987 r. działka
61 nr [...] powstała z wytyczonej w ramach scalenia działki nr [...], w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej odnowy ewidencji gruntów, mającej miejsce w latach 1986-1989. Przebieg granic działki nr [...] (ulicy) nie pokrywał się ze stanem prawnym ustalonym
62 w ramach przedmiotowego scalenia gruntów. W tym celu w 2002 r. przeprowadzono wznowienie północnych granic działki nr [...], wyłączając z niej części gruntów przyległych, pochodzące z sąsiednich działek, m. in. działki nr [...], doprowadzając
63 jej granice do stanu prawnego wynikającego z przedmiotowego scalenia.
64 Okoliczność tę potwierdził Starosta Powiatowy w S. w piśmie z dnia
65 [...].12.2008 r., znajdującym się również w aktach administracyjnych sprawy. Wyjaśnił, że na zlecenie Miasta S. przeprowadzono wznowienie północnych granic ul. [...], w wyniku czego powstały działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W postępowaniu dotyczącym wznowienia granic ul. [...] uczestniczyli C. F. oraz W. F. (wznowienie to dotyczyło ich działki nr [...]). W operacie nr [...] znajdują się zwrotne poświadczenia odbioru przez nich zawiadomień o wykonywanym [...].08.2002 r. wznowieniu granic, na. których widnieją ich podpisy. Zawiadomienia te zawierały także pouczenie o skutkach niestawiennictwa.
66 Wynika stąd zatem, iż nie mają oni przymiotu strony przedmiotowego postępowania scaleniowego. Nadmienienia wymaga także, iż przez ponad 34 lata
67 (od 1975 r. do 2009 r.) skarżący nie kwestionowali skutków przeprowadzonego
68 scalenia terenów sąsiednich. Nie kwestionowali też wznowienia granic ulicy powstałej w wyniku tego scalenia, mającej status drogi publicznej, przyjętego i zaewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej w S. w dniu [...].09.2002 r., uwidocznionego w ewidencji
69 gruntów. Obecnie natomiast wyrażają przypuszczenie, że ul. [...] powstała w czasie scalenia zatwierdzonego w 1975 r., utworzona została już wówczas m. in. z części ich działki nr [...]. Nie dokumentują jednak w sposób jednoznaczny tego twierdzenia. Snują przypuszczenia, żądają dokumentów i starają się zracjonalizować swoją tezę. Prawdziwość jej podważa jednak przede wszystkim tak długi okres akceptowania zmian wprowadzonych w wyniku tego scalenia oraz nie
70 kwestionowanie owego wznowienia granic, naprawiającego błędy popełnione
71 podczas odnowy ewidencji.
72 Postępowanie nieważnościowe, o czym była uprzednio mowa, rządzi się własnymi prawami i wyklucza możliwość prowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, które jest domeną postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedstawione zatem wnioski i wywody skarżących jednoznacznie muszą świadczyć
73 o tym, że w sposób nieuprawniony część ich nieruchomości objęta została przedmiotowym scaleniem, a organ je przeprowadzający miał tego świadomość i z takim skutkiem się godził. Nie mogą to być domysły, bo tych nie podnosi się w postępowaniu nieważnościowym - a jednoznaczne, oczywiste fakty. Argumenty takie nie zostały przez skarżących przedstawione. Brak ich wskazania nie pozwalał na przyznanie skarżącym legitymacji w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.
74 Podkreślenia wymaga, że nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania nieważnościowego tyczącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1975 r., zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z. , gmina S. w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr. [...], obecnie nr [...], stanowiącej drogę - na wniosek podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony postępowania scaleniowego i który nie wykazał w sposób jednoznaczny, że istotnie został pokrzywdzony w wyniku podjęcia tej decyzji.
75 Należy mieć na uwadze, że prowadzenie postępowania na wniosek osoby
76 nieuprawnionej w zakresie istnienia lub nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji stanowi naruszenie prawa.
77 W ocenie Sądu, zasadnie wskazał Minister, że skarżący nie wykazali, iż posiadają przymiot strony tego postępowania. Nie wykazali, że scaleniem objęta była ich działka. Fakt, iż z aktualnego wypisu z rejestru gruntów wynika - mimo przeprowadzonego wznowienia północnej granicy tej ulicy - że działka nr [...] ma
78 pow. 0,5457 ha, podczas gdy w sprostowanym akcie własności ziemi widniała jej
79 pow. - 0,56 ha, może wynikać z faktu przeprowadzenia dokładniejszych pomiarów,
80 przy zastosowaniu nowoczesnych urządzeń mierniczych.
81 Dla oceny niniejszej sprawy nie są przy tym miarodajne powołane w skardze stwierdzenia SKO, czy też Wojewody [...] z [...].04.2007 r. Oba te organy nie
82 były bowiem właściwe do rozpoznania niniejszej sprawy, a ich stanowiska nie zostały
83 w żaden sposób uzasadnione. Nie można w oparciu o nie prześledzić, na czym w istocie opierały się postawione przez nie tezy, że skarżone nieprawidłowości pojawiły się na skutek owego scalenia.
84 Nie jest także trafne powołanie się w skardze na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.04.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 92/08. Wbrew twierdzeniu skarżących, Sąd ten nie potwierdził, że przedmiotową ulicę utworzono w postępowaniu scaleniowym, częściowo z działki nr [...] należącej do skarżących. Wskazał jedynie na nieprawidłowości procesowe rozstrzygnięcia podjętego wówczas przez organ. Zauważył mianowicie, że skoro w sentencji decyzji organ nadzoru przyjął, iż skarżący nie mają przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego, to należało odmówić wszczęcia postępowania tyczącego nieważności tej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], a nie tak jak uczynił organ, przystępować z ich wniosku do badania istnienia przesłanek nieważnościowych. W tym kontekście formułując wskazania dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd wskazał wówczas,
85 że stosownie do poczynionych ustaleń należało będzie albo odmówić wszczęcia tego postępowania nieważnościowego lub też je prowadzić, jeżeli potwierdzi się, że
86 działka skomunalizowana powstała z działki należącej do skarżących. Zasadniczej kwestii w kontekście ustaleń decyzji scaleniowej, w tym wyroku zatem nie
87 przesądzono.
88 Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja została przez Ministra sformułowana nieco skrótowo i nie wyjaśniła w sposób wyczerpujący przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, w nawiązaniu do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchybienie to jednakże, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, zważywszy na trafność podjętego rozstrzygnięcia.
89 Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.