Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2545/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2545/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. i R. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. S. i R. S. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.S. i R. S. (dalej także: skarżący) jest postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 § 1 k.p.a. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W., dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiący projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 100 m kw.

3 Stan faktyczny sprawy jest następujący.

4 W dniu [...] stycznia 2001r. J.S. i R.S. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul.[...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa".

5 Do ustalenia odszkodowania niezbędne są dokumenty potwierdzające prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oraz ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy. Ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca przejęcie z dniem [...] stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego potwierdza fakt nabycia gruntu i może stanowić podstawę ubiegania się przez byłego właściciela o odszkodowanie. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013r. utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję Wojewody [...]. Decyzja organu II instancji została zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.S.. W sprawie zainicjowanej tą skargą (sygn. akt IV SA/Wa 205/14) WSA w Warszawie wydał wyrok z dnia 26 września 2014r. w którym wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. własności omawianej nieruchomości. Skarga kasacyjna J.S. wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie została do dnia wydania zaskarżonego postanowienia rozpoznana. Z tego względu obowiązuje wyrok WSA z dnia 26 września 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 205/14 o wstrzymaniu wykonania deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] i wniosek o odszkodowanie nie może zostać merytorycznie rozpatrzony.

6 W tej sytuacji organ uznał za uzasadnione zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie ustalenia odszkodowania, gdyż kwestia ustalenia prawa własności jest wobec niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym.

7 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wywiedli J. S. i R.S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. poprzez niepodporządkowanie się wiążącej ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2015r. (sygn. akt IV SAB/Wa 249/15) tj. konstytutywnemu charakterowi decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z 10 października 1998r. oraz art. 61 § 6 p.p.s.a., a także wskazaniom co do terminu wydania decyzji o odszkodowaniu za obydwie nieruchomości, co wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. do wznowienia postępowania.

8 Skarżący twierdzą, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy nie było podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na pogląd prawny i wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2015r. (sygn. akt IV SAB/Wa 249/15). W wyroku tym WSA w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki nr ew. [...] i [...] i zobowiązał tenże organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2001r. o ustalenie odszkodowania w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tego powodu zdaniem skarżących wyrok ten nakłada na organ obowiązek merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania w zakreślonym przez Sąd terminie, nie zaś zawieszenie postępowania. Tymczasem wyznaczony przez Sąd termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu [...] stycznia 2016r, gdyż akta wraz z wyrokiem zostały doręczone organowi I instancji w dniu [...] listopada 2015r. Zdaniem skarżących organ samowolnie sformułował własną ocenę prawną, która jest sprzeczna z wiążącą oceną wyrażoną przez Sąd w prawomocnym wyroku.

9 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

11 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

12 Skarga podlega uwzględnieniu jest zasadna.

13 Na wstępie należy podkreślić, że organ w zaskarżonym postanowieniu o zawieszeniu postępowania dokonał błędnych ustaleń faktycznych, co w dalszej kolejności doprowadziło do błędnej oceny prawnej. Mianowicie nie jest zgodne ze stanem faktycznym, że wyrokiem z dnia 26 września 2014r. (sygn. akt I SA/Wa 205/14) WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. własności spornej działki. Wskazanym natomiast wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę J.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności działki nr ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 100 m kw. Wyrok ten nie jest prawomocny albowiem został zaskarżony skargą kasacyjną. Z faktu, że wyrok wydany w tej sprawie, błędnie zakwalifikowany przez organ jako wstrzymujący wykonanie decyzji o nabyciu prawa własności, został zaskarżony skargą kasacyjną, organ wywodzi przesłankę zagadnienia wstępnego i tym samym upatruje w nim podstawy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.

14 W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sprawie ustalenia odszkodowania prejudykatem, czyli zagadnieniem wstępnym jest bezsporne ukształtowanie stanu prawnego polegającego na odjęciu, w tym wypadku prawa własności nieruchomości. Innymi słowy roszczenie o odszkodowanie nie powstanie jeśli w świetle obowiązujących przepisów nie nastąpi szkoda w postaci przejścia prawa własności na podmiot trzeci, w tym wypadku Gminę [...]. Wynika to z normy art. 73 ust. 1 ustawy gdzie ukonstytuowano zasadę przejścia prawa własności za odszkodowaniem. Przy czym przyznanie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość zajętą pod drogę realizowane jest w trybie administracyjnym, odrywając się od cywilnoprawnej umowy rozporządzającej nieruchomością. Zdaniem Sądu takie przejście własności nastąpiło ze skutkiem wynikającym z art. 73 ust. 1 ustawy, co potwierdza decyzja o charakterze deklaratoryjnym wydana przez Wojewodę [...] z dnia [...] września 2011r. stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności działki nr [...]. Nie oznacza to jednak, że organ w niniejszej sprawie ma obowiązek oczekiwać oraz uzależniać prowadzenie postępowania administracyjnego od faktu uprawomocnienia się wyroku o oddaleniu skargi złożonej od tej decyzji, błędnie określanego jako wyrok o wstrzymaniu wykonania decyzji.

15 Podstawą do prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania jest ostateczna decyzja o przejściu prawa własności. Ostateczne decyzje administracyjne co do zasady podlegają wykonaniu (por. art. 61 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że aby prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania wystarczające jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przejściu prawa własności. Wyjątkiem jest sytuacja kiedy z inicjatywy strony, w związku ze złożeniem do sądu administracyjnego skargi na decyzję, sąd wyda postanowienie o wstrzymaniu wykonania takiej decyzji. Należy w tym miejscu przyznać, że postanowieniem z dnia 24 marca 2014r. WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra w sprawie nabycia własności działki. Rozstrzygnięcie powyższe znalazło oparcie w normie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże organ wywodzi z niego błędne skutki prawne. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest co do zasady utożsamiana z zawieszeniem skutku prawnego. Wstrzymanie wykonania oznacza, że mimo korzystania przez decyzję z waloru ostateczności strona nie może wywodzić z niej uprawnień. Za szerokim rozumieniem terminu wstrzymania aktu lub czynności opowiedział się NSA w postanowieniu z 15 grudnia 2004r. (sygn. akt OZ 805/04) wskazując nadto, że celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie dokonywanie ustaleń faktycznych. Taka sytuacja miała miejsce, jednakże do czasu wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę.

16 Jak stanowił art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Brzmienie powyższe obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2015r. Na podstawie bowiem art. 1 pkt 20 ustawy 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r, poz. 658) zostało zmienione brzmienie tego przepisu poprzez nadanie mu następującej treści: "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.". W chwili jednak wydawania przez Sąd wyroku w sprawie I SA/Wa 205/14, co miało miejsce w dniu 26 września 2014r. obowiązywała norma, która wiązała utratę mocy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu z czynnością procesową Sądu, jaką było wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji. Takim orzeczeniem był wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2014r. Z chwilą jego wydania upadło wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i skutek procesowy jaki wynikał z tego wstrzymania. Otóż od dnia następnego strona może wywodzić uprawnienia z niej wynikające tj. uprawnienie do odszkodowania z tytułu utraty prawa własności.

17 Powyższe rozumowanie pozostaje w zgodzie z poglądem zaprezentowanym w sprawie sądowej prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt IV SAB/Wa 249/15. Przedmiotem rozpoznania sądu była skarga na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2001r. o ustalenie odszkodowania za przejście własności dwóch nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] w dzielnicy [...] W. na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o normę art. 73 ust. 1 ustawy. Stosownie do przywołanego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na dzień wydania wyroku tj. 15 września 2015r. Sąd stwierdził, że Prezydent. W. pozostaje w bezczynności w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa część działki nr [...], zajętą pod drogę publiczną tj. ul. [...].

18 Sąd podkreślił, że organ nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie odszkodowania do czasu kiedy m. in. decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2011r. stwierdzającą nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności działki nr ew. [...] nie stanie się ostateczna. Nie było także dopuszczalne orzekanie bezpośrednio po wydaniu tej decyzji skoro strona mogła ją zaskarżyć zamieszczając wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu. Przeszkoda natomiast została wyeliminowana dopiero gdy Sąd orzekł w I instancji o oddaleniu skargi ze względu na treść art. 61 § 6 p.p.sa.. Nadto WSA w powołanym wyroku IV SAB/Wa 249/15 uznał za chybione wywody jakoby znaczenie mogła mieć prawomocność wyroku. Oznacza to, że Sąd jednoznacznie przesądził, że wstrzymywać rozpatrzenie sprawy o ustalenie odszkodowania może jedynie sytuacja procesowa wykreowana poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji do chwili wydania wyroku oddalającego skargę. Natomiast wyrok oddalający skargę odnosi skutek w postaci upadku postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez Gminę.

19 Pozostaje do rozstrzygnięcia czy nastąpiło również naruszenie przez organ dyspozycji art. 153 p.p.s.a., co eksponuje skarga. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

20 Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a więc przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W niniejszej sprawie jako "sprawę" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. należy potraktować postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Zawieszenie bowiem dotyczy tego postępowania. Ta sama sprawa stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SAB/Wa 249/15, a jedynie inne było żądanie skargi. Jednakże również dotyczyła ona postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Z tych względów Sąd uznała za trafny pogląd prezentowany w skardze, że zawieszając postępowanie organy dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. W wyroku w sprawie bezczynności Sąd wyraźnie wypowiedział się, iż ustała przeszkoda do orzekania w sprawie odszkodowania po tym jak WSA wyrokiem z dnia 26 września 2014r. oddalił skargę na decyzję Ministra w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Gminę W. z dniem [...] stycznia 1999r. Tymczasem organy nie zastosowały się do wyżej przytoczonego poglądu prawnego, czym naruszyły normę art. 153 p.p.s.a. Bowiem po wydaniu wyroku oddalającego skargę, gdy upadło postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, nie było żadnych przeszkód do procedowania w sprawie odszkodowania. Tym samym zawieszenie postępowania ze względu na błędną kwalifikację skutków wyroku nie mogło mieć miejsca ze względu również na naruszenie art. 153 p.p.s.a.

21 W takiej sytuacji postanowienie o zawieszeniu naruszyło przepisy procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obydwu postanowień, zarówno zaskarżonego, jak i organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.