Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r., IV SA/Wa 2312/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r., IV SA/Wa 2312/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Nadleśnictwa D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa D. w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej "N. " o pow. 52,5464 ha, stanowiącej b. własność J. K., w części dotyczącej działek o łącznej powierzchni 25,6165 ha oraz stwierdzającą, że ww. zarządzenie w części dotyczącej działek o łącznej powierzchni 26,8516 ha zostało wydane z naruszeniem prawa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

3 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kwestionowane zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1948 r. zostało wydane na podstawie art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej. Na podstawie posiadanych dokumentów ustalono, że nieruchomość ziemska "N. " nie została przejęta na cele reformy rolnej, bowiem przy ogólnej powierzchni tego majątku 52 ha, powierzchnia jego użytków rolnych nie przekraczała 50 ha.

4 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreśił, iż pomimo kilku prób przejęcia przedmiotowego majątku, nieruchomość ziemska "N. " przed dniem 1 sierpnia 1945 r. nie była rozparcelowana, bowiem sporządzony projekt podziału tego majątku, który ostatecznie nie został zatwierdzony, nie spełnia w ocenie organu przesłanki faktycznego rozparcelowania nieruchomości, o której mowa w art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 października 1945 r.

5 Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dowodami potwierdzającymi brak przeprowadzenia faktycznej parcelacji wobec przedmiotowego majątku są również: notatka służbowa sporządzona przez kierownika zarządu urządzeń rolnych W. K., pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 28 sierpnia 1958 r. oraz pismo mieszkańców wsi N. z dnia 8 grudnia 1958 r. skierowane do Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.

6 Podkreślono, iż z operatu nr [...] ustalającego aktualny stan prawny i faktyczny przejętej nieruchomości wynika, że w skład nieruchomości ziemskiej "N. ", stanowiącej b. własność J. K., wchodziły działki o łącznej powierzchni 52,4681 ha. W odniesieniu do działek o łącznej powierzchni 26,8516 ha, nie rozparcelowanych przed dniem 1 sierpnia 1945 r., a więc przejętych z naruszeniem prawa, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Grunty tych działek zostały bowiem trwale rozdysponowane i stanowią własność osób trzecich. Z kolei grunty pozostałych działek stanowią drogi. W tej sytuacji w ocenie organu należy stwierdzić, iż zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej "N. ", w części dotyczącej działek wymienionych w pkt 2 decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., zostało wydane z naruszeniem prawa i nie może być stwierdzona jego nieważność w tym zakresie, ponieważ nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

7 W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nieodwracalne skutki prawne nie zaszły natomiast w stosunku do działek ewidencyjnych, wymienionych w pkt 1 decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., o łącznej powierzchni 25,6165 ha, stanowiących własność Gminy T. oraz Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Lasów Państwowych.

8 Minister podkreślił jednocześnie, iż nakłady inwestycyjne dokonane na nieruchomość nie powodują nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż są to zdarzenia faktyczne, które nie wywołują zmiany w stanie prawnym tej nieruchomości.

9 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Nadleśnictwo D. , wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

10 Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz oparcie zaskarżonej decyzji na domniemaniu rażącego naruszenia prawa.

11 W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż rozpoznając niniejszą sprawę organ nie wyjaśniła wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a dowody na których oparł zaskarżone rozstrzygnięcie pozostają we wzajemnej sprzeczności.

12 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

15 W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek Nadleśnictwa D. o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy autorem zarówno decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu- K. P.

16 Należy mieć na uwadze, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

17 Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06).

18 W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).

19 W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

20 Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

21 Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

22 Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

23 W sprawie niniejszej decyzję z dnia z dnia [...] czerwca 2010 r. podpisał z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu- K. P. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję z dnia [...] października2010 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Autorem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zatem działający z upoważnienia Ministra pracownik nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

24 Powyżej wskazana wada zaskarżonej decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

25 Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy.

26 W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej "N. " o pow. 52,5464 ha, w części dotyczącej działek o łącznej powierzchni 25,6165 ha oraz stwierdzenia, że ww. zarządzenie w części dotyczącej działek o łącznej powierzchni 26,8516 ha zostało wydane z naruszeniem prawa, jak również ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym.

27 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

28 O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.