Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1588/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1588/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku Spółki H. Sp. z o.o. z siedzibą w L. orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego T. M. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.

3 W uzasadnieniu decyzji wskazano, że T. M., po powrocie z pracy w dniu 14 sierpnia 2007 r., nie została wpuszczona do lokalu. Następnie z końcem sierpnia 2007 r. odebrała większość rzeczy osobistych oraz meble, które pozostały w lokalu. Składając wyjaśnienia T. M. oświadczyła, że lokalu nie opuściła dobrowolnie, zaś w sądzie powszechnym prowadzone jest postępowanie z jej wniosku, o przywrócenie naruszonego posiadania.

4 Organ wskazał, że w jednym z wyroków w analogicznej sprawie Sąd Rejonowy [...] oddalił powództwo w sprawie naruszonego posiadania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, że istotnie właściciel lokalu Spółka "H." naruszyła posiadanie osoby tam zameldowanej. Oddalając powództwo sąd powszechny wziął pod uwagę decyzję Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej W. z dnia [...] marca 2007 r. zakazującą eksploatacji budynku przy ul. [...] w W. jak również fakt, że lokale, które swego czasu znajdowały się w budynku przy ul. [...] w W. przestały istnieć.

5 W uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. podano również, że w dniu 28 listopada 2007 r. przez pracowników urzędu przeprowadzona została wizja w budynku przy ul. [...]. W trakcie wizji stwierdzono, że budynek odcięty został od wszelkich mediów, w lokalach nie ma drzwi i okien, brak jest instalacji elektrycznej, grzewczej oraz toalet. Podano ponadto, że wyburzono większość ścian działowych, a stan techniczny budynku nie pozwala na zamieszkiwanie w nim ludzi.

6 Organ pierwszej instancji wskazał także, że z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika uprawnienie organu gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.

7 Podano, że opuszczenie lokalu powinno mieć charakter trwały i dobrowolny. Organ wskazał jednak, że w szczególnych sytuacjach możliwe jest wymeldowanie osoby, gdy opuszczenie lokalu nastąpiło pod wpływem bezprawnego przymusu ze strony osób trzecich, jednakże powrót do lokalu jest niemożliwy. Organ podał, że w niniejszym postępowaniu sytuacja taka ma miejsce, ponieważ T. M. nie opuściła lokalu dobrowolnie, jednakże nie ma fizycznie możliwości powrotu do nieistniejącego lokalu.

8 Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. M.

9 Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, Nr 144, poz. 1043, Nr 104, poz. 711, 2007 r. Nr 21, poz. 125), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

10 W uzasadnieniu swojej decyzji organ wojewódzki wskazał, że w badanej sprawie warunek do wymeldowania został spełniony, bowiem T. M., nie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Organ podniósł również, że wprawdzie T. M. wystąpiła do Sądu z powództwem o przywrócenie naruszonego posiadania, to jednak w analogicznych sprawach, dotyczących innych lokali przy ul. [...] w W., Sąd Rejonowy [...] powództwa oddalał (wyrok z dnia [...] października 2007 roku, Sygn. akt [...]). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że pozwana spółka H. naruszyła posiadanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...], niemniej jednak wyburzenie ścian oddzielających lokal mieszkalny od innych pozbawia go cech samodzielności, co skutkuje brakiem możliwości przywrócenia posiadaczom władztwa w wymiarze istniejącym przed naruszeniem.

11 Zdaniem organu wojewódzkiego analogiczna sytuacja występuje w badanym przypadku, w kwestii meldunkowej. I choć oczywistym jest, że T. M. nie opuściła lokalu dobrowolnie, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, a przede wszystkim wobec powołanego wyżej wyroku sądu powszechnego, dalsze jej zameldowanie w nieistniejącym już lokalu nr [...] stanowiłoby oczywistą fikcję meldunkową, niezgodną z założeniami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

12 Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. M. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

13 - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez zastosowanie go bez zbadania podstawy faktycznej,

14 - art. 77 kpa poprzez uznanie, że naruszenie posiadania nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w skarżonych decyzjach, pomimo jego drastycznego charakteru,

15 - art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

16 - art. 97 kpa poprzez uznanie, że nie nastąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania.

17 W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

18 W uzasadnieniu skargi T. M. podniosła, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego ma wolę przebywania w lokalu nr [...] przy ul. [....] z zamiarem stałego pobytu, a aktualny stan nieprzebywania wynika z faktu naruszenia posiadania przez spółkę H. Sp. z o.o., co jest przedmiotem postępowania sądowego. Skarżąca podkreśliła również, iż dobrowolne opuszczenie lokalu ma miejsce wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych. Opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne w nim nieprzebywanie, ale też zamiar opuszczenia lokalu, który należy ocenić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Skarżąca podniosła również, że organ nie zebrał wyczerpująco dowodów i wybiórczo rozpatrzył materiał dowody odnoszący się do znajdujących w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego, w tym m. in. nie wyjaśnił okoliczności opuszczenia przez skarżącą lokalu oraz błędnie przyjął tezę, której niczym nie poparł, że brak jest możliwości przywrócenia posiadania, gdyż lokal nr [...] nie istnieje. Skarżąca stwierdziła również, że postępowanie powinno zostać z mocy prawa zawieszone do czasu zakończenia postępowania o naruszenie posiadania oraz o ustalenie istnienia stosunku najmu i zapewnienie lokalu zastępczego, które to postępowanie stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie.

19 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

20 W piśmie z dnia 21 listopada 2008 r., stanowiącym odpowiedź uczestnika postępowania – Spółki H. Sp. J. na skargę T. M., wniesiono o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego zamieszkiwania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się i od sierpnia 2007 r. nie przebywa w zajmowanym lokalu. Uczestnik podniósł także, że tak jak zameldowanie, również wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby, o ustaniu jej pobytu w dotychczasowym miejscu. Spółka stwierdziła również, że ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych pozwala na zameldowanie danej osoby jedynie "pod wskazanym adresem" rozumianym jak lokal (pomieszczenie) spełniający wymagania techniczno-budowlane określone dla pomieszczeń mieszkalnych przepisami prawa budowlanego, tymczasem zajmowany przez skarżącą lokal nr [...] w chwili obecnej nie istnieje. W piśmie wskazano również, że decyzją z dnia [....] marca 2007 r. Komendant Państwowej Straży Pożarnej zakazał eksploatacji budynku hotelowego adoptowanego wówczas na cele mieszkalne przy ul. [...] w W. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 27 kwietnia 2007 r. Komendant Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej W. wystosował do Spółki upomnienie w związku z nie wykonaniem postanowień w/w decyzji. Jednocześnie w sierpniu 2007 r. Spółka otrzymała pismo od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. w W. wzywające do złożenia informacji w zakresie wykonywania obowiązku wynikającego z w/w decyzji. Z kolei w dniu [...] października 2008 r. Prezydent W. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

22 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

23 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.).

24 Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nie narusza prawa. W opinii Sądu, ustalenia poczynione przez organy prowadzące postępowanie wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 kpa i art. 77 kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa).

25 Zgodnie z przepisami art. 6 ust. 1 i art. 9 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 z późn. zm.) zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem. Adres określa się przez podanie: 1) w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego, 2) w innych gminach - nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice.

26 Jak wynika z powyższego osoba może zameldować się na pobyt stały lub czasowy pod oznaczonym adresem, w którym między innymi określa się numer lokalu.

27 Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie definiuje pojęcia lokalu, w którym należy zameldować swój pobyt, dlatego, aby określić o jaki lokal chodzi, należy stosując wykładnię systemową sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z póź. zm.). Ustawa ta w art. 2 ust. 2, stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na pobyt stały ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

28 Podobnie do kwestii określenia "lokalu" odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2002 r. (sygn. akt V SA 3397/00, Lex nr 83812), w którym stwierdził m.in., że wprawdzie ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie definiuje pojęcia lokalu, ale jeśli chodzi o stałe przebywanie w nim ludzi, to nie ulega wątpliwości, że lokal ten powinien spełniać wymaganie techniczno - budowlane określone dla pomieszczeń mieszkalnych przepisami prawa budowlanego. Nie jest przy tym rzeczą organu do spraw ewidencji ludności szczegółowe we własnym zakresie badanie, czy lokal, w którym ma nastąpić zameldowanie, odpowiada warunkom technicznym dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Miarodajne w tym zakresie jest stanowisko organu nadzoru techniczno - budowlanego wyrażone w odpowiedniej prawnej formie.

29 Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wskazać przy tym należy, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01 publ. OTK-A-2002/3, stwierdzającym sprzeczność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w części wymagającej przedstawienia przy zameldowaniu potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu, ewentualna utrata tych uprawnień nie może być uznana za okoliczność istotną także dla wymeldowania na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Ewidencja ludności służy bowiem wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego, nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1242/03, Wspólnota 2004/10/54; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt V SA 2425/02, Wspólnota 2004/9/58; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., Dz. U. Nr 78, poz. 716). Ponadto podkreślić należy, że obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego, a celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Wskazać przy tym należy pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, iż ewidencja ludności, polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób, służy także - poza funkcją publiczną - ochronie interesów samych zainteresowanych oraz ochronie praw osób trzecich, co oznacza, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki.

30 W związku z powyższym przepis art. 15 ust. 2 należy interpretować tak, że podstawę orzekania o wymeldowaniu osoby z miejsca stałego pobytu stanowić może tylko przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego bez wymeldowania się. W sytuacji braku dopełnienia obowiązku wymeldowania, przedmiotem oceny organu jest więc wyłącznie okoliczność niezamieszkiwania w przedmiotowym lokalu.

31 Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie zamieszkuje w lokalu nr [...] od 14 sierpnia 2007 r. Fakt ten wynika m. in. z wyjaśnień złożonych przez T. W. w toku postępowania administracyjnego, z odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji, jak również z treści złożonej do Sądu skargi. Zatem stwierdzić należy, iż w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. nie znajduje się centrum spraw życiowych i osobistych T. W. Ponadto podnieść należy, że mimo, iż skarżąca nie opuściła lokalu dobrowolnie, to jednak, nie oznacza to zdaniem Sądu, że w sprawie nie można przyjąć zaistnienia przesłanki "opuszczenia". Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dotyczy bowiem także takich przypadków, gdy opuszczenie nastąpiło w drodze przymusowego usunięcia i nie dopuszczania do lokalu, jednakże w okolicznościach sprawy, powrót do lokalu nie jest już możliwy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, w tym z wizji lokalnej dokonanej przez pracowników urzędu miasta W. wynika, że warunki jakie panują w budynku przy ul. [...] (odcięcie budynku od wszelkich mediów, brak drzwi, okien, instalacji elektrycznej, zdemontowane kaloryfery, toalety, umywalki, wyburzenie większości ścian działkowych) nie pozwalają na zamieszkiwanie w nim żadnych osób a tym samym wykluczają przyjęcie, że może ono stanowić miejsce stałego pobytu. Ponadto podnieść należy, że decyzją Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2007 r. zakazano eksploatacji budynku przy ulicy [...] w W., której to decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze wykazały szereg nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym uchybień stanowiących podstawę do uznania budynku istniejącego za zagrażającego życiu ludzkiemu. Ze względu na nierespektowanie w/w decyzji przez wszystkie przebywające wówczas w przedmiotowym budynku osoby, w dniu 27 kwietnia 2007 r. Komendant Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej W. wystosował do właściciela budynku - Spółki H. Sp. z o.o. (obecnie H. Sp. J.) upomnienie w związku z niewykonaniem postanowień w/w decyzji. Powyższe ustalenia świadczą w ocenie Sądu o tym, że obecnie lokale w budynku przy ul. [...], w tym lokal nr [...], utraciły charakter lokali mieszkalnych, a w konsekwencji przestały istnieć. Zatem, jak słusznie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie, dalsze utrzymywanie zameldowania skarżącej w lokalu, w którym nie przebywa, a co więcej w lokalu, który faktycznie już nie istnieje, stanowiłoby ewidentną fikcję meldunkową. W tej sytuacji nie można uznać, aby sama subiektywna wola przebywania w lokalu nr [...], na którą w skardze powołuje się skarżąca, mogła stanowić podstawę utrzymania zameldowania w miejscu, do którego powrót skarżącej nie będzie już możliwy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo orzekły o wymeldowaniu skarżącej z przedmiotowego lokalu. Jak już bowiem wyżej wskazano, zameldowanie w określonym miejscu lub z niego wymeldowanie ma odzwierciedlić stan rzeczywisty, a ewidencja ludności nie służy odzwierciedleniu subiektywnej woli przebywania w lokalu lecz polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego.

32 W ocenie Sądu, niezasadne są również zarzuty skarżącej naruszenia art. 77, art. 80 i art. 97 kpa, ponieważ organy administracji działające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy dotyczący wymeldowania T. W. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., a wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia posiadania oraz ustalenia istnienia stosunku najmu i zapewnienia lokalu zastępczego nie można uznać w sprawie dotyczącej wymeldowania za zagadnienie wstępne, które jest przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego (por. Wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1426/07).

33 Konkludując należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego w pełni zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

34 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.