Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1456/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1456/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uzgodnień 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2008 r. znak [...], Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego P. w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w B.

3 Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "K." w B. pismem z dnia 12 grudnia 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. wskazując, iż do dnia 5 grudnia 2005 r. pozostawał poza procedurą przygotowania decyzji pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (zwanej dalej "inwestycją").

4 Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w postępowaniu uzgodnieniowym projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie występowały żadne inne strony poza inwestorem, w związku z powyższym Rodzinny Ogród Działkowy "K." w B., nie może być uznany za stronę postępowania o uzgodnienie projektu budowlanego.

5 Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnienie organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy zainteresowany P. w K. spełnia wymagania przepisów art. 28-34 kpa, tylko bez żadnych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji przesłał zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Związkowi, uznając tym samym ten Związek za stronę postępowania. Ponadto wskazał, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił statusu Związku w przedmiotowym postępowaniu.

6 Pełnomocnik P., przesłał na wezwanie organu pierwszej instancji stosowne dokumenty wskazujące, iż P. reprezentuje interesy Rodzinnego Ogrodu

7 sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

8 Działkowego "K." w B., z którego wniosku toczy się przedmiotowe postępowanie.

9 Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] ponownie odmówił wznowienia postępowania.

10 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł reprezentujący P. w K. radca prawny M. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

11 Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K.

12 We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze reprezentujący P. radca prawny wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

13 * prawa procesowego, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust 2. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 jt. ze zm) poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie jest strona postępowania, mimo iż zaskarżona decyzja dotyczy gruntu, do którego skarżącemu przysługuje tytuł prawny,

14 * prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę wznowienia postępowania stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

15 * prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji uzgadniającej projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej "Poś" poprzez błędne przyjęcie, że decyzja ta nie mieściła się w katalogu decyzji, których wydanie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

16 Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż zgodnie z Poś oraz kpa stroną postępowania w niniejszej sprawie był wyłącznie inwestor, gdyż było to postępowanie odrębne zakończone decyzją ostateczną, która to stanowiła obligatoryjny załącznik wniosku inwestora o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę wskazaną okoliczność organ odwoławczy stwierdził, iż skarga P. w K. jest nieskuteczna,

17 sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

18 bowiem nie spełnia wymogu formalnego, gdyż występuje w niej podmiot bez legitymacji procesowej do bycia stroną w tym postępowaniu.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

20 Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

21 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami min.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ppsa). Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.

22 Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa lub innych przepisach.

23 Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzające ją decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

24 Przede wszystkim należy wskazać, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć tak prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. W art. 156 § 1 pkt 2 kpa ustawodawca nie zawęził rażącego naruszenia prawa, do uregulowań materialnoprawnych i nie wykluczył przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Kwestia ta została zresztą przesądzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wystarczy bowiem powołać się na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. III SA/Wa 606/07, LEX nr 382156 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2009 r.

25 sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

26 w sprawie o sygn. I SA/GI 21/09, LEX nr 493659, w których wyrażony został pogląd, iż nie jest wykluczona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jednakże naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu. Innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji, musi w niej tkwić.

27 Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako rażące, gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745).

28 O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 44/08, LEX nr 506459).

29 Przedmiotem niniejszej sprawy jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 145-152 kpa, umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjna. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz czy wskazano jedną z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa), natomiast w drugiej organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 kpa orzeczenie, którym:

30 - odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak

31 jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa,

32 * uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

33 * stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 kpa wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

34 sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

35 Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Na tym etapie organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa -organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857).

36 Podkreślić należy, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/09, niepubl. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2 poz. 50).

37 Procedujące w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły powyżej opisaną procedurę wznowieniową, gdyż w ogóle nie przeprowadziły wstępnej kontroli wniosku Rodzinnego Ogrodu Działkowego "K." w B. Organy nie zbadały czy wniosek został złożony w ustawowym terminie i nie wydały postanowienia o wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa (wskazać należy, iż wniosek oparty jest na ustawowej przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Dopiero bowiem po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ mógł merytorycznie zbadać, czy podmiot wnoszący podanie był stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną

38 sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

39 decyzją. Wskazać należy, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., dokonał badania przymiotu strony podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania przed wszczęciem postępowania (a także przed zbadaniem czy wniosek został złożony w terminie) i na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 kpa odmówił wznowienia postępowania. Rozpoznający odwołanie od powyższej decyzji Główny Inspektor Sanitarny, nie stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o wznowieniu postępowania, a jedynie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na brak wyjaśnienia czy zainteresowany P. w K. jest stroną niniejszego postępowania, czym sam naruszył przepisy proceduralne dotyczące wznowienia postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] września 2008 r. ponownie na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 kpa odmówił wznowienia postępowania (powielając błędy z własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r.). Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nie stwierdzając uchybień przy jej wydaniu.

40 W tym miejscu jeszcze raz wymaga podkreślenia fakt, iż w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty był o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, więc badanie czy podmiot go składający ma interes prawny i był stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, nie mogło nastąpić w fazie kontroli formalnej wniosku o wznowienie postępowania, a mogłoby mieć miejsce jedynie w trybie określonym w art. 150 i 151 kpa tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

41 Oczywistym naruszeniem procedury wznowieniowej było niezbadanie przez organy administracyjne podstawowej kwestii, a mianowicie czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Tymczasem z samej treści wniosku o wznowienie postępowania wynika, iż Rodzinny Ogród Działkowy "K." powziął wiadomość o kwestionowanej decyzji w odrębnym postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc wcześniej niż wszedł w jej posiadanie, natomiast samą decyzję doręczono na jego żądanie przy piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wskazać należy, iż informacja o wydanej decyzji (art. 148 § 2 kpa) nie musi pochodzić wprost od organu

42 sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

43 wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05).

44 Wskazane oczywiste naruszenie przepisów postępowania może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

45 W tym stanie rzeczy decyzje w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na merytoryczne stwierdzenie braku przymiotu strony podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 3 kpa przed wszczęciem postępowania na skutek postanowienia o wznowieniu postępowania (na podstawie art. 149 § 2 kpa), zapadły z rażącym naruszeniem prawa procesowego (procedury wznowienia postępowania), a więc naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującym nieważnością tych decyzji.

46 W oparciu o powyższe, Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 135 ppsa także poprzedzających ją decyzji (Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]), orzekając o tym w pkt 1 sentencji wyroku.

47 Orzekając w punkcie 2 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 200 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego

48 sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

49 ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

50 Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia.