Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1389/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1389/09

Sentencja

1 Dnia 5 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi Z. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Z. w W. kwotę 440 (słownie czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Spółdzielnia B. w W., zwana dalej "Spółdzielnią" wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. zwróciła się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. o rozpatrzenie sprawy uciążliwości akustycznych powodowanych ruchem drogowym w [...] na wysokości budynków mieszkalnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i podjęcie stosownych działań mających na celu ograniczenie tych uciążliwości.

3 Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] zobowiązał Z. w W. do sporządzenia przeglądu ekologicznego dla [...] w W., na odcinku od ul. [...] do ul. [...], w zakresie oddziaływania akustycznego i przedłożenia go do dnia 31 maja 2009 r.

4 W odwołaniu Z. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji podnosząc, że;

5 a) za uchyleniem decyzji przemawia pismo Dyrektora Biura Ochrony Środowiska

6 Urzędu W. z dnia 10 grudnia 2008 r.;

7 b) art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U,

8 z 2008 r., Nr 25, poz, 150 ze zm.), zwanej dalej "Poś" nie może być podstawą

9 orzekania w niniejszej sprawie z uwagi na:

10 * zawartą w art. 3 pkt 6 Poś definicję instalacji,

11 * dyspozycję art. 3 pkt 20 Poś, z której nie wynika by podmiotem korzystającym

12 ze środowiska był Z.,

13 * to że, organ I instancji związany jest żądaniem strony, a Spółdzielnia we

14 wniosku z dnia 19 kwietnia 2004 r, domagała się wydania decyzji nakładającej

15 obowiązek montażu ekranów dźwiękochłonnych właściwemu podmiotowi;

16 c) doszło do naruszenia art. 6, art. 8, art. 75 oraz art. 77 ustawy z dnia

17 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98,

18 poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i

19 niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, tj.:

20 * brak określenia czy przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu

21 w odpowiednich dobowych przedziałach czasowych określonych w art. 112-122a Poś,

22 * brak ustalenia jaki wpływ na przekroczenie norm hałasu ma technologia

23 i materiały z jakich wzniesione zostały budynki;

24 sygn. akt IV SA/Wa 1389/09

25 d) Z. nie spełnia przesłanki "podmiotu korzystającego ze

26 środowiska", tzn. nie jest twórcą i nie ma wpływu na wysokość wskaźnika hałasu

27 w związku z ruchem pojazdów wzdłuż [...];

28 e) nieznaczna uciążliwość wynikająca z nadmiaru hałasu jest wpisana w życie

29 mieszkańców wielkich miast i wszyscy, którzy zamieszkują w pobliżu tras

30 komunikacyjnych powinni liczyć się z niedogodnościami wynikającymi z faktu

31 wzmożonego hałasu.

32 Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż:

33 * w myśl przepisu art. 3 ust. 6 lit. c Poś droga jest instalacją,

34 * wystąpienie oddziaływania instalacji na środowisko zostało udokumentowane

35 nadesłanymi przez Biuro Ochrony Środowiska Urzędu W. wydrukami

36 mapy akustycznej W.,

37 * program ochrony środowiska przed hałasem sporządzony na podstawie mapy

38 akustycznej opracowanej przy użyciu wskaźników hałasu LDwn i LN, o których mowa

39 wart. 112a pkt 1 Poś, określa w sposób generalny działania na rzecz ochrony

40 środowiska niezbędne do podjęcia na terenie całego organizmu miejskiego,

41 adekwatnie do uśrednionej na przestrzeni roku emisji hałasu do środowiska, lecz nie

42 rozwiązuje kwestii ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do

43 konkretnych źródeł hałasu, wyrażonego wskaźnikami hałasu LAeq d i lUeq n, o których

44 mowa w art. 112a pkt 2 Poś, precyzującymi wielkość oddziaływań akustycznych na

45 środowisko w odniesieniu do jednej doby,

46 - brak jest podstaw do wykluczenia konieczności ustanowienia obszaru

47 ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 Poś,

48 * zgodnie z art. 241 ust. 2 Poś jeżeli przegląd ekologiczny dotyczy drogi,

49 obowiązek jego sporządzenia spoczywa na zarządcy obiektu,

50 * w myśl przepisów o ochronie środowiska zobowiązanie zarządzającego drogą

51 do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest działaniem z urzędu,

52 * zaskarżona decyzja nie pozostaje w sprzeczności z art. 115a ust. 2 Poś, gdyż

53 nie określa dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska w związku

54 z ponadnormatywnym oddziaływaniem na środowisko eksploatowanej drogi, lecz

55 zobowiązuje zarządzającego tą drogą do ustalenia rzeczywistych akustycznych

56 oddziaływań na środowisko oraz przedłożenia (w razie stwierdzenia

57 ponadnormatywnej emisji hałasu) propozycji działań na rzecz ochrony środowiska,

58 * zarzut braku ustalenia czy przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu

59 * sygn. akt IV SA/Wa 1389/09

60 w odpowiednich dobowych przedziałach czasowych określonych w art. 112-122a Poś jest bezpodstawny, gdyż postępowania administracyjne prowadzone w trybie przepisów o ochronie środowiska nie odnoszą się do standardów akustycznych obowiązujących w pomieszczeniach mieszkalnych,

61 - przekroczenie (w wyniku eksploatacji drogi) akustycznego standardu jakości

62 środowiska, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca

63 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120,

64 poz. 826), obliguje zarządcę drogi do podjęcia działań na rzecz ochrony środowiska

65 przed hałasem ponadnormatywnie emitowanym do środowiska, zgodnie z art. 112 pkt

66 2 w zw. żart, 139 Poś.

67 W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Środowiska, reprezentujący Z. radca prawny zarzucił naruszenie:

68 * art. 7, art. 8, art, 10, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez ich

69 nieuwzględnienie i niewłaściwą interpretację, co skutkuje brakiem merytorycznej oceny

70 zarzutów skarżącego i zebranego w sprawie materiału,

71 * art. 61 § 4 w zw. z art. 10 i art. 104 kpa polegające na prowadzeniu

72 postępowania administracyjnego z urzędu bez zawiadamiania stron o wszczęciu

73 postępowania.

74 * art. 237 Poś przez błędną jego wykładnię,

75 * art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez przywołanie go jako podstawy rozstrzygnięcia

76 nie mając przesłanek do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.

77 Stwierdził też, że nie udowodniono przekroczenia poziomu hałasu. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

78 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

79 W piśmie procesowym z dnia 24 września 2009 r. skarżący dodatkowo podniósł, iż decyzja Ministra Środowiska została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, gdyż organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sprawach określonych w art. 237 Poś jest zgodnie z art. 378 ust. 1 Poś starosta, natomiast Marszałek Województwa właściwy jest w sprawach wymienionych w art. 378 ust. 2a Poś.

80 Sąd zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2009 r. wezwał organ drugiej instancji o pilne nadesłanie map akustycznych dotyczących przedmiotowej sprawy.

81 W odpowiedzi z dnia 5 stycznia 2010 r. Minister Środowiska wskazał, iż nie jest

82 sygn. akt SV SA/Wa 1389/09

83 dysponentem mapy akustycznej W. podnosząc, iż mapa akustyczna wykonywana jest w oparciu o oddziaływania średnioroczne (wskaźniki LDWN i LN, określone w art. 112a pkt 1 Poś) i służy do oceny ogólnego stanu środowiska. Natomiast przegląd ekologiczny wykonywany jest na podstawie wskaźników dobowych (art. 112a ust. 2 Poś) i służy do oceny poszczególnych zjawisk akustycznych, ich faktycznego oddziaływania na środowisko i ma za zadanie wskazać sposoby ograniczenia tych oddziaływań. Dlatego wykonanie przeglądu ekologicznego jest jedynym prawnie przewidzianym sposobem zarówno ustalenia oddziaływania akustycznego przedmiotowej trasy na środowisko jak też określenia sposobów ograniczenia ponadnormatywnych akustycznych oddziaływań na środowisko.

84 Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, iż przepis art. 378 ust. 2a nie skutkuje przeniesieniem właściwości na Marszałka Województwa do orzekania w sprawach wydawania decyzji środowiskowych, o których mowa w ust. 1 tegoż artykułu. Dodatkowo zwrócił uwagę, iż mapy akustyczne sporządza starosta raz na 5 lat.

85 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

86 Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

87 W myśl art. 237 Poś przegląd ekologiczny to dokument określający oddziaływanie na środowisko funkcjonującej instalacji lub innej działalności (w szerokim odniesieniu się do tego oddziaływania, jego przyczyn i skutków). Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego następuje w drodze fakultatywnej i uznaniowej decyzji organu ochrony środowiska, co nie oznacza dowolności w orzekaniu. Przesłanką wydania decyzji może być wyłącznie ocena, iż niezbędne jest uzyskanie konkretnych informacji, koniecznych dla podjęcia określonych działań przez organy władzy publicznej (wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnym przedmiocie, postępowania egzekucyjnego odnośnie wykonywania obowiązków wynikających z mocy prawa, wszczęcie procedury legislacyjnej w celu uchwalenia aktu prawa miejscowego np. odnośnie ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania itd.).

88 Adresatem decyzji o sporządzeniu i przedłożeniu przeglądu ekologicznego jest zgodnie z art. 241 ust. 2 Poś zarządzający drogą. Stąd zarzuty skarżącego wskazujące, iż nie jest on podmiotem właściwym do sporządzenia przeglądu

89 sygn. akt IV SA/Wa 1389/09

90 ekologicznego są bezzasadne.

91 Nie można też uznać co do zasady, iż fakt sporządzenia programu ochrony przed hałasem wyłącza zasadność sporządzenia przeglądu ekologicznego. Bowiem w prawodawstwie krajowym dopuszczalny poziom hałasu określany jest przy pomocy innych wskaźników (LAeq D i LAeq N), niż mające zastosowanie dla wskazanych planów, co wynika z art. 112a Poś. W ich świetle oceniane jest, czy dla instalacji (tu trasy komunikacyjnej - art. 3 pkt 6 lit. c Poś) zapewnione jest dotrzymanie wymaganych standardów, względnie konieczne jest podjęcie określonych działań do których należy w pewnych przypadkach np. ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 Poś). Fakt sporządzenia programów ochrony środowiska z wykorzystaniem innych wskaźników (LDWN i LN) nie wyłącza zasadności sporządzenia przeglądu ekologicznego w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko (art. 237 Poś).

92 Jednak kwestionowane orzeczenie jest wadliwe z innych przyczyn niż powyżej wskazana,

93 W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, dot. nieważności postępowania z uwagi na rozpoznanie sprawy przez niewłaściwy organ. Decyzję o sporządzeniu i przedłożeniu przeglądu ekologicznego wydaje właściwy rzeczowo organ ochrony środowiska, ustalony zgodnie z art. 378 Poś.

94 0. właściwości marszałka województwa w konkretnej sprawie nie przesądzają

95 instrumenty prawne znajdujące in concreto zastosowanie, ale rodzaj przedsięwzięcia,

96 w związku z eksploatacją którego ma to miejsce, co wynika z obowiązującego od dnia

97 1. stycznia 2008 r. art. 378 ust. 2a. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na

98 środowisko zostały wskazane w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia

99 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco

100 oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych

101 z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na

102 środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), zwanego dalej "rozp." Zgodnie z §

103 2. ust. 1 pkt 30 cyt. rozporządzenia przedsięwzięcia w zakresie pozostałych dróg

104 publicznych o nie mniej niż czterech pasach ruchu, na odcinku nie mniejszym niż 10

105 km, niewymienione w pkt 29, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających

106 na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej,

107 przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki

108 rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń

109 wyposażenia technicznego dróg są przedsięwzięciami dla których sporządzenie

110 3. sygn. akt IV SA/Wa 1389/09

111 raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe.

112 Wskazać należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest zobowiązanie zarządcy do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla odcinka [...]. Wobec nie podniesienia powyższej kwestii w toku postępowania administracyjnego, orzekający w sprawie organ administracji nie wskazał klasy przedmiotowej drogi, w szczególności czy jest to autostrada czy droga krajowa (w myśl § 2 ust. 1 pkt 29 rozp.) ewentualnie czy jest inną drogą publiczną o nie mniej niż czterech pasach ruchu, o długości nie krótszej niż 10 km (zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 30 rozp.). Informacje te mają przesądzające znaczenie dla ustalenia czy decyzja została wydana przez właściwy organ. Natomiast twierdzenie skarżącego, iż we wszystkich sprawach dotyczących sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego właściwy będzie starosta (zgodnie z art. 378 ust. 1 Poś) jest błędne. Wskazać należy, iż przepisy art. 378 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 są uregulowaniami szczególnym (lex specialis) w stosunku do norm zawartych w ust. 1 cyt. artykułu, wyłączającym pewną kategorię spraw spod właściwości starosty. W szczególności kryterium przyznającym właściwość marszałkowi województwa jest rodzaj przedsięwzięcia, wojewodzie - teren zamknięty. Przeciwne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której starosta byłby właściwy we wszystkich rodzajach spraw, a zapisy ust.2-4 należałoby uznać za martwe. Przesądzenie co do meritum kwestii właściwej kwalifikacji instalacji, a co za tym idzie ustalenia czy marszałek województwa był właściwy w sprawie, nie jest na obecnym etapie postępowania niezbędne wobec uchylenia przez Sąd zaskarżonego orzeczenia z przyczyny wskazanej poniżej. Do kwestii właściwości organ odniesie się ponownie rozpoznając sprawę.

113 Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd, z urzędu wziął pod uwagę wskazane poniżej naruszenie przepisów postępowania.

114 Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji powołał się na wydruk mapy akustycznej W. Jak wskazuje, na jej podstawie stwierdził nie tylko wystąpienie okoliczności ale i faktu negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji na środowisko. Zauważyć należy, iż organ został wezwany do uzupełnienia akt sprawy poprzez nadesłanie map akustycznych, w odpowiedzi wskazał, iż Minister Środowiska nie jest dysponentem przedmiotowych map. Jednocześnie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż mapy takie organ pierwszej instancji przedłożył. Tak więc dokument z którego organ wywodzi określone skutki prawne (przesłankę warunkującą wydanie decyzji zobowiązującej do sporządzenia przeglądu ekologicznego w myśl art. 237 Poś tj. okoliczność wskazującą na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji

115 sygn. akt IV SA/Wa 1389/09

116 na środowisko) nie został załączony do akt sprawy. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania konkretnych danych wynikających zanalizowanej mapy akustycznej (wskazania daty jej sporządzenia, danych dotyczących stosownego jej fragmentu jaki miał na uwadze organ administracji, informacji o stwierdzonych poziomach dźwięku itp.), wyjaśnienia dlaczego organ uznał ją za wiarygodną, oraz informacji czy jest ona aktualna (wobec podnoszonej kwestii, iż mapy takie sporządzane są okresowo). W związku z powyższym zarówno strona skarżąca jak i Sąd nie mają możliwości weryfikacji ustalonej przez organ okoliczności negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko (a zatem i zarzutu skargi dotyczącego błędnego ustalenia, czy doszło do przekroczenia poziomu hałasu).

117 W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne winny zawierać wydruk tej części mapy której treść miała znaczenie z punktu widzenia orzekania, natomiast uzasadnienie winno wskazywać konkretne ustalenia poczynione na podstawie mapy (interpretacja istotnych jej wyników). O ile organ odwołuje się do dokumentu ogólnie dostępnego (np. opublikowanego) orzeczenie winno wskazywać dane pozwalające na precyzyjną identyfikację dokumentu bądź jego części, gdy jego zamieszczenie w aktach byłoby bezzasadne.

118 Brak powyższego, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa

119 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem jest uchylenie

120 zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, iż przepis art. 7 kpa zobowiązuje organ

121 administracji państwowej do przestrzegania zasady dochodzenia prawdy obiektywnej

122 poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego

123 wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa obligują organ

124 do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego,

125 a uzasadnienie rozstrzygnięcia musi spełniać wymagania określone w art. 107 § 3 kpa.

126 Natomiast nietrafne jest stanowisko skarżącego zarzucające naruszenie art. 138

127 § 1 pkt 1 kpa, poprzez przywołanie go jako podstawy rozstrzygnięcia. Wskazać należy,

128 iż w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej

129 instancji nie narusza prawa to prawidłowym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji

130 o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, co winno mieć miejsce właśnie w oparciu

131 o art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

132 Gdy zaś chodzi o podniesiony przez skarżącego fakt naruszenia przez organ art. 61 § 4 kpa wskazać należy, iż z powyższego nie wywiedziono żadnych negatywnych skutków prawnych dla strony. Podnieść należy, iż zarządzający drogą jest od 2007 r. stroną w toczącym się przed organami administracji publicznej do spraw ochrony

133 sygn. akt IV SA/Wa 1389/09

134 środowiska postępowaniu administracyjnym. Marszałek Województwa [...] w uzasadnieniu decyzji I instancji wskazał, iż postępowanie toczy się z wniosku Spółdzielni, co byłoby formalnie dopuszczalne z uwagi na treść art. 61 § 1 kpa oraz brak przepisów, które ograniczałyby możliwość wszczęcia tego rodzaju postępowania na wniosek strony (vide m.in. art. 178 § 4 i art. 375 Poś).

135 Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

136 Kierując się treścią art. 152 ppsa w pkt II sentencji wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

137 Orzekając w punkcie III wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 200 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

138 Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia.