Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r., IV SA/Wa 1303/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r., IV SA/Wa 1303/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi R. w K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. i A. G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżących R. w K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. i A. G. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 IV SA/Wa 1303/09

UZASADNIENIE

3 Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].06.2009 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].02.2009 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności bliżej nieokreślonej decyzji administracyjnej (orzeczenia), na mocy której na własność Państwa przeszły parcele: nr [...] - stanowiąca własność Z. R., nr [...] - będąca własnością C. K. oraz nr [...] i nr [...] - stanowiące własność W. G. w Vi części oraz Z. R. w 1/2 części.

4 Minister stwierdził, iż postępowanie nacjonalizacyjne tyczące "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...] ujawniło brak w obrocie prawnym orzeczenia właściwego ministra o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...]11.1948 r., który świadczyłby o znacjonalizowaniu tego przedsiębiorstwa w trybie ustawy z dnia 3.01.1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, w tym o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości. Minister, mimo podjętych działań, nie zdołał ustalić rzeczywistej podstawy wpisu prawa własności Skarbu Państwa odnośnie wskazanych nieruchomości, w prowadzonej dla nich księdze wieczystej nr [...]. Uznał zatem, iż zaistniała okoliczność stanowiąca trwałą i nieusuwalną przeszkodę do kontynuowania postępowania. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy raz jeszcze ją rozpoznając doszedł do ustaleń i wniosków tożsamych z zawartymi w uprzedniej decyzji z dnia [...].02.2009 r. Odnosząc się do postawionych mu zarzutów stwierdził, że następcy prawni byłych właścicieli wymienionych nieruchomości nigdy nie byli uznani za strony postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., na mocy którego znacjonalizowana została "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...] oraz jej składniki majątkowe, parcele o numerach [...], [...], [...], [...], [...], i [...]. J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. oraz A. G. stali się natomiast stronami odrębnego postępowania, prowadzonego przed Ministrem Gospodarki w przedmiocie nacjonalizacji mienia -nieruchomości osób trzecich stanowiących parcele o numerach: [...], [...], [...] i [...].

5 Na ich interes prawny w tej sprawie wskazywał protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...].11.1948 r. i organ nie dysponował wówczas wiedzą o braku wydania orzeczenia go zatwierdzającego. Ta okoliczność przesądza o tym, że nie ma obrocie prawnym rozstrzygnięcia, co do którego organ byłby władny orzekać.

6 We wniesionej skardze pełnomocnik J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G., A. G. oraz Spółki R. Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. zarzucił, iż Minister rozpoznał sprawę w innym przedmiocie niż wszczęte zostało postępowanie administracyjne, a jednocześnie nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem. Jednocześnie podkreślił, iż Spółka R. Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o., dla której został ustanowiony kuratorem, z pewnością ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., na mocy którego znacjonalizowana została "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...]. O prawie uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu nieważnosciowym, tyczącym orzeczenia nr [...] we wskazanej części, zawiadomieni zostali wszak przez Ministra obecni współskarżący – J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. oraz A. G.. Stąd postępowanie to rozpoczęto z ich udziałem. Przedmiot kwestionowanego rozstrzygnięcia jest więc nieadekwatny do żądania strony.

7 W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

9 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

10 Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając

11 w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

12 Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki naruszyła przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

13 Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki, sankcjonująca decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności bliżej nieokreślonej decyzji administracyjnej (orzeczenia), na mocy której na własność Państwa przeszły parcele: nr [...] - stanowiąca własność Z. R., nr [...] - będąca własnością C. K. oraz nr [...] i nr [...] - stanowiące własność W. G. w 1/4 części oraz Z. R. w Vi części zapadła - jak trafnie dowodzi pełnomocnik skarżących - w odmiennym przedmiocie niż uprzednio prowadzone było postępowanie administracyjne. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało właśnie w odniesieniu do orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., na mocy którego znacjonalizowana została "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...] (odnośnie tego orzeczenia toczyło się uprzednio postępowanie wznowieniowe). O prowadzeniu tego postępowania nieważnościowego świadczy zarówno pełnomocnictwo z [...].03.2007 r., udzielone przez Z. R. adwokatowi reprezentującemu obecnie skarżących, jak i pisma Ministra Gospodarki z dnia [..].11.2007 r. nr [...] oraz z dnia [...].03.2008 r. [...], w których informowano wymienionych skarżących o działaniach podejmowanych w prowadzonej sprawie, tyczącej nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...]..06.1948 r. w odniesieniu do przedmiotowego przedsiębiorstwa. Nadto na skierowane do organu wezwanie do załatwienia sprawy, wystosowane przez tego samego pełnomocnika w dniu [...].07.2008 r., złożone m. in. w imieniu J. W., B. Kl., A. K. - Minister zawiadomieniem z dnia [...].08.2008 r., w trybie art. 36 § 1 Kpa wskazał dzień rozpoznania sprawy tyczącej nieważności orzeczenia nr [...], informując o tym adw. B. C., nie tylko jako kuratora znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, ale i jako pełnomocnika J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G., A. G., a

14 więc współskarżących w niniejszej sprawie. Jeśli zatem, wbrew twierdzeniom Ministra, to postępowanie nieważnosciowe było prowadzone i to także z udziałem wskazanych osób, reprezentowanych uprzednio jak i obecnie przez ustanowionego pełnomocnika, to postępowanie to winno rozstrzygnąć w tym samym przedmiocie. Spod umorzenia sformułowanego w decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...].02.2009 r. winno więc zostać "wyłączone" postępowanie nieważnosciowe tyczące orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [....].06.1948 r. Nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie nieważności orzeczenia nr [...], w odniesieniu do przedmiotowego przedsiębiorstwa w stosunku do J. W., Bo. K., A. K., Z. R., A. G. i A. G.. Z zachowanego protokołu zdawczo-odbiorczego tego przedsiębiorstwa z dnia [...].11.1948 r. jednoznacznie wynika, że było ono położone także na parcelach stanowiących własność osób trzecich o numerach: [...], [...], [...] oraz [...], zajmowanych przez to przedsiębiorstwo od 1941 r. i stanowiących integralną jego część. W tym stanie rzeczy brak orzeczenia zatwierdzającego wskazany protokół zdawczo-odbiorczego, wobec przejęcia tego przedsiębiorstwa na własność Państwa, nie czynił w sposób oczywisty bezprzedmiotowym żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., na mocy którego znacjonalizowana została "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...] - zgłoszonego także przez J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. i A. G.. Tak szeroko sformułowany przedmiot umorzenia prowadzonego postępowania, jak miało to miejsce w decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...].02.2009 r., w istocie pozbawiałby resztę skarżących możliwości wzięcia udziału w postępowaniu tyczącym orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., mimo iż treść protokołu zdawczo-odbiorczego wskazywała na posiadanie przez nich interesu prawnego w kwestionowaniu aktu nacjonalizacyjnego, w którym upatrywali przyczynę utraty przez ich poprzedników prawnych własności wskazanych parceli. Natomiast wobec braku orzeczenia zatwierdzającego ów protokół zdawczo-odbiorczy niewątpliwie istniały przesłanki do umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Nie przesądzając zatem jakiej treści rozstrzygniecie winno zapaść w przedmiocie żądanego stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r. w odniesieniu do wskazanego przedsiębiorstwa, a także składników je tworzących, stanowiących

15 własność osób trzecich należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja, sankcjonująca owo umorzenie postępowania także w przedmiocie orzeczenia nacjonalizacyjnego jest wadliwa. W tym kontekście należy nadto zauważyć, iż owo umorzenie tak szeroko ujęte mogło mieć wpływ na sytuację prawną reaktywującej się Spółki, w której imieniu występował kurator, będący jednocześnie pełnomocnikiem pozostałych skarżących.

16 W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15 Kpa przez błędne przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym zaistniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 Kpa, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 28 Kpa przez błędną ocenę, iż skarżącym osobom fizycznym nie przysługiwał przymiot strony postępowania nieważnościowego, tyczącego orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r. w odniesieniu do wskazanego przedsiębiorstwa.

17 Wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i z tego względu prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sądu uznał przy tym za wystarczające wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji. Sprawa nie wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

18 Należy nadto zauważyć, iż obie decyzje Ministra podpisane zostały przez tę sama osobę, działającą z jego upoważnienia.

19 Okoliczność ta ma znaczenie w rozpatrywanej sprawie zważywszy, iż w dniu 20 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09 podjął uchwałę, zgodnie z którą, art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa.

20 Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny określił niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa zasady wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji, wydając zaskarżoną decyzję. Wyjątkiem takim, jest zgodnie z treścią przywołanej uchwały sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jego jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego.

21 Jak wskazano w powołanej uchwale, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność

22 pozbawić właściwego ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 Kpa, przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.

23 Istotą tej uchwały, jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia przez nią sprawy jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa, a nie osoba przez niego upoważniona.

24 W świetle cytowanej uchwały nie stanowiłoby zatem naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa wydanie obu decyzji przez Ministra Gospodarki jako piastuna tej funkcji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 35/10).

25 Artykuł 268a Kpa stwarza jednakże organowi możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (instytucja upoważnienia pracownika do wydawania decyzji w imieniu organu monokratycznego).

26 Pracownik ministerstwa upoważniony do działania w tej sprawie w imieniu Ministra Gospodarki nie może być jednakże uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa. Przy czym przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowane do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym.

27 Zaprezentowane stanowisko zgodne jest nadto ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt P 57/07 stwierdził, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawania spraw. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

28 Przyjęcie takiego rozwiązania, wówczas gdy do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji Minister upoważnia podległych mu pracowników, daje gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności. Nadto stanowisko to zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzało się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonych decyzji. Wówczas środek ten będzie efektywny, czyli stworzy realną możliwość oceny pierwszego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

29 Tak pojmowana konstrukcja instytucji procesowej wyłączenia nie będzie prowadziła do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa, a równocześnie posłuży realizacji zasady dwuinstancyjności.

30 Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego kształtującej w demokratycznym państwie prawnym system środków ochrony praw i wolności jest dążenie do tego, aby w miarę możliwości sprawa była rozpatrywana przez inny skład osobowy. Taka konstrukcja ma zapewnić obiektywizm orzekania, także w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo, iż nie dochodzi w tym przypadku, ze względów natury organizacyjnej, do powołania odrębnych organów kontrolujących stopnia wyższego, w sytuacji gdy Minister upoważnia podległego mu pracownika do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w jego imieniu, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień. W takiej sytuacji ratio legis instytucji wyłączenia będzie polegało na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników wydających decyzje w imieniu Ministra, na mocy udzielonego im upoważnienia. W tym też kierunku poszedł ustawodawca dokonując ostatniej nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.

31 Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz b, a także art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji.

32 O kosztach postępowania - w pkt 3 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy.

33 Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zastosować się do wskazań zawartych w jego uzasadnieniu oraz przedstawionej w nim oceny prawnej.