Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r., IV SA/Wa 1100/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r., IV SA/Wa 1100/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłat za brak sieci - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 12 marca 2008 roku H. Sp. z o.o. wystąpiła

3 do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia

4 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr

5 25, poz. 202 ze zm.) dotyczącego określenia wysokości tej opłaty za rok 2006 lub stwierdzenie, iż na Spółce nie ciążył obowiązek jej uiszczenia za ten rok i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

6 W uzasadnieniu wniosku Spółka stwierdziła, że w roku 2006 była podmiotem "wprowadzającym pojazdy" w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu. Spółka podjęła więc i prowadziła przez cały 2006 roku działania zmierzające do zapewnienia funkcjonowania sieci zbierania pojazdów. Stworzona przez Spółkę na dzień

7 31 grudnia 2006 roku sieć składała się z 172 punktów zbierania pojazdów i stacji demontażu. Sieć stworzona przez Spółkę pokrywała obszar Polski obejmujący nawet

8 te obszary, gdzie z uwagi na niskie zaludnienie prawdopodobieństwo zamieszkiwania właściciela pojazdu wycofanego z eksploatacji było bardzo niskie. Adresy wszystkich punktów zbierania i stacji demontażu zapewnionych przez Spółkę były umieszczone

9 na jej stronie internetowej. Na stronie tej był również umieszczony numer

10 telefoniczny, na który mogli dzwonić klienci w razie, gdyby nie mogli zlokalizować punktu zbiórki punktu zbiórki i stacji demontażu w swoim najbliższym otoczeniu. Niezależnie od stworzenia i utrzymywania opisanej sieci pojazdów Spółka

11 zapewniała bezkosztowy dla właściciela pojazdu odbiór pojazdów marki (...). bezpośrednio od klienta w przypadku odległości do najbliższej stacji demontażu lub zbierania pojazdów przekraczającej 50 km.

12 Przytoczone wyżej okoliczności, zdaniem Spółki świadczą

13 o tym, że w 2006 roku zapewniła ona sieć zbierania pojazdów wycofanych

14 z eksploatacji pozwalającą na efektywne zbieranie pojazdów wycofanych

15 z eksploatacji mimo, iż na terenie Polski były obszary, na których faktyczna odległość od miejsca zamieszkania lub siedziby właściciela pojazdu do punktu zbierania

16 pojazdów lub stacji demontażu liczona w linii prostej była większa niż 50 km.

17 Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu wprowadzający pojazd jest zobowiązany do zapewnienia sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego

18 z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych

19 w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu.

20 Wprowadzający pojazd, który – wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi – nie zapewni sieci jest zobowiązany, na mocy art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu, do naliczenia

21 i wpłacenia opłaty za brak sieci. Opłatę tę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za

22 brak sieci i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono

23 sieci i liczby dni w danym roku.

24 W razie stwierdzenia, że wprowadzający nie uiścił opłaty za brak sieci lub też uiścił ją w kwocie niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania za tytułu opłaty za brak sieci.

25 Spółce H. znane jest stanowisko Sekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska. K. Z., który w piśmie z (...) listopada 2007 roku,

26 nr (...) kierowanym do Polskiego Związku Przemysłu Motoryzacyjnego, wyraził pogląd, iż reguła ,,50 km" i obowiązek zapewnienia sieci dotyczy nie tylko pojazdów wprowadzanych przez danego przedsiębiorcę, ale wszystkich pojazdów zarejestrowanych na terytorium RP, które są oddawane

27 do stacji pojazdów lub punktów zbierania pojazdów danego przedsiębiorcy.

28 Spółka H. stoi na stanowisku, iż spełniła warunki określone w art.

29 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, a w konsekwencji nie ciąży na niej obowiązek zapłaty opłaty recyklingowej. Ponieważ jednak Spółka jest świadoma, iż organy administracji państwowej zajmują restrykcyjne stanowisko co do wymogu spełnienia warunku

30 ,,50 km", składa wniosek o określenie wysokości opłaty recyklingowej lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, jeżeli organ uzna, iż na H. Sp. z o.o. nie ciążył obowiązek jej uiszczenia. Wniosek ten Spółka składa po to, by doprowadzić do jak najszybszego wyjaśnienia wpływających na jej sytuację prawną i potencjalnie finansową wątpliwości.

31 Zdaniem Spółki jest ona uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Przepis ten określa jedynie dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania

32 administracyjnego, co ma istotne znaczenie wówczas, gdy przepisy szczegółowe nie zastrzegają formy i sposobu jego wszczęcia. Jeżeli bowiem przepisy (np. ustawy)

33 określają, iż w danej sprawie postępowanie wszczynane jest z urzędu lub też

34 wyłącznie na wniosek strony, oznacza to, iż tylko dochowanie właściwej formy

35 (i określonych przepisami wymagań) spowoduje skuteczne wszczęcie postępowania

36 w sprawie .

37 W przypadku postępowania w sprawie określenia opłaty za brak sieci przepisy ustawy o recyklingu nie regulują wprost w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty za brak sieci. Przepisy (art. 17 ust. 1 ww. ustawy) mówią jedynie, iż GIOŚ jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została ona uiszczona w kwocie

38 niższej od należnej lub nie została uiszczona w ogóle, pomimo ciążącego

39 na wprowadzającym pojazd obowiązku.

40 Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego

41 obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty recyklingowej, a z drugiej, skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej

42 i skorzystania przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa

43 w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej.

44 Przepisy ustawy o recyklingu nie regulują, w jaki sposób – czy z urzędu czy

45 na skutek złożenia wniosku przez wprowadzającego pojazd – GIOŚ ma powziąć informację o ewentualnych uchybieniach i konieczności wydania decyzji. Oznacza

46 to, iż – zgodnie z art. 61 § 3 kpa – postępowanie w sprawie opłaty za brak sieci

47 należnej (lub nienależnej) od Spółki za rok 2006 zostało wszczęte z chwilą

48 doręczenia do GIOŚ niniejszego wniosku i powinno zostać zakończone decyzją, zdaniem H., umarzającą postępowanie.

49 Zdaniem Spółki spełniła ona warunek określony w art. 11 ust. 1 ustawy

50 o recyklingu, gdyż zapewniła wszystkim nabywcom samochodów marki (...) ich odbiór: bądź to w punkcie odbioru pojazdów, bądź też w stacji demontażu, bądź też poprzez fizyczny odbiór pojazdu od nabywcy dokonywany siłami Spółki i na jej koszt.

51 Nie budzi więc zdaniem Spółki wątpliwości, że w roku 2006 zapewniła ona

52 sieć w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Z całą bowiem pewnością odebranie pojazdu z siedziby nabywcy przez kooperanta lub przedstawiciela H. oznacza, iż punkt odbioru pojazdu jest w odległości mniejszej niż 50 km.

53 W rzeczywistości bowiem odległość ta wynosi 0 km, gdyż istnieje "ruchomy punk odbioru" i odbiorem pojazdu w miejscu, w którym pojazd ten faktycznie się znajduje. Oznacza to, iż na Spółce nie ciążył obowiązek zapłaty opłaty recyklingowej,

54 a postępowanie wszczęte niniejszym wnioskiem powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 kpa.

55 Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP do źródeł powszechnie

56 obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zalicza się m.in. ratyfikowane

57 umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Przepis art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP stanowi natomiast, iż ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu

58 w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest

59 bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania

60 ustawy. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

61 W kontekście powyższego, istotne jest, iż w dniu 16 kwietnia 2003 roku Polska przystąpiła (poprzez podpisanie Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej

62 do organizacji międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska. Traktat ten został ratyfikowany przez Polskę i ogłoszony w Dzienniku Ustaw nr 90 z 2004 roku

63 ze wskazaniem początku obowiązywania na dzień 1 maja 2004 roku. Oznacza

64 to, iż w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z tym dniem prawo stanowione przez

65 Unię Europejską jest stosowane bezpośrednio w polskim porządku prawnym mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

66 W konsekwencji, częścią porządku prawnego RP stały się także dyrektywy.

67 Z art. 53 Traktatu o przystąpieniu do UE wynika bowiem, iż nowe państwa członkowskie Unii Europejskiej, a więc również Polskę, uznaje się za adresatów dyrektyw w rozumieniu art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej

68 (Dz. D. nr 90 z 2004 roku, poz. 864/2) o ile takie dyrektywy zostały skierowane

69 do wszystkich państw członkowskich.

70 Dodatkowo, art. 54 Traktatu o przystąpieniu do UE podkreśla, iż nowe

71 państwa członkowskie wprowadzą w życie środki niezbędne do przestrzegania przepisów dyrektyw w rozumieniu art. 249 1WE. Zgodnie z art. 249 akapit 3 1 WE, państwa członkowskie mają obowiązek pełnego i terminowego transponowania

72 treści dyrektyw do krajowego porządku prawnego.

73 Zapis ten powoduje, iż, po pierwsze, Polska jest adresatem dyrektyw Rady Wspólnoty, ze wszystkimi tego konsekwencjami, po drugie zaś, Polska zobowiązała

74 się do wprowadzenia, od 1 maja 2004 roku, środków realizujących cele postawione

75 w dyrektywach. Zgodnie z Traktatem o przystąpieniu do UE prawo wspólnotowe

76 – a więc także TWE – stało się częścią porządku prawnego RP. Co więcej, TWE jest umową międzynarodową konstytuującą organizację międzynarodową. Zaś na mocy Traktatu o przystąpieniu do UE Rzeczpospolita Polska scedowała część swoich uprawnień na Unię Europejską. Zgodnie więc z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, prawo stanowione przez Unię jest stosowane bezpośrednio.

77 Art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE

78 z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji nałożył

79 na państwa członkowskie – a więc także Polskę – obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, iż:

80 • podmioty gospodarcze stworzą systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz, w stopniu technicznie możliwym, części

81 zużytych w trakcie naprawy samochodów osobowych oraz

82 • punkty zbierania będą w wystarczającym stopniu dostępne na ich terytorium.

83 Ustawa o recyklingu powinna realizować cele wyznaczone Dyrektywą

84 o recyklingu, a więc wprowadzać do prawa polskiego mechanizmy, na mocy których punkty zbierania zużytych pojazdów będą wystarczająco dostępne. Ponadto, zgodnie

85 z Dyrektywą o recyklingu państwa członkowskie mają zapewnić, aby dostarczenie zużytego pojazdu do punktu zbiorczego było bezpłatne dla ostatniego właściciela pojazdu, zaś koszt zastosowania tego środka powinien w całości lub w znacznym stopniu obciążać producentów samochodów. Cel ten był w 2006 roku osiągnięty

86 w sytuacji, gdy Spółka odbierała na własny koszt od właściciela pojazd wycofany

87 z eksploatacji. Jedną z podstawowych reguł wykładni przepisów prawnych Państw Członkowskich Unii Europejskiej, jest reguła nakazująca interpretowanie tych

88 przepisów w sposób pozwalający na jak najbliższe osiągnięcie celu regulacji wspólnotowej i w zgodzie z regulacjami wspólnotowymi w danym zakresie (reguła "reconciliatory interpretation"). Reguła stanowi jeden z wyrazów realizacji zasady lojalności wspólnotowej, określonej w art. 10 TWE (po zmianie numeracji 3), konieczność stosowania której wielokrotnie podkreślał Europejski Trybunał Sprawiedliwości. W rezultacie zastosowania powyższej reguły interpretacyjnej, uzasadniona jest teza, że wprowadzający pojazd, który zapewnia sieć pokrywającą przeważającą (powyżej 95%) powierzchnię terytorium kraju w taki sposób aby

89 odległość do każdej stacji demontażu wynosiła nie więcej niż 50 km i jednocześnie zapewnia bezkosztowy odbiór od właściciela, gdyby okazało się, że jacyś właściciele samochodów zamieszkują na obszarze nie pokrytym siecią, zapewnia sieć

90 w rozumieniu ustawy o recyklingu.

91 Zdaniem H., restrykcyjne brzmienie art. 11 ust. 1 ustawy

92 o recyklingu, wprowadzające arbitralnie i w sposób nie wynikający z Dyrektywy

93 o recyklingu kryterium ,,50 km" powoduje, iż przepis polskiej ustawy jest niezgodny

94 z przepisem wspólnotowym i nie stanowi prawidłowej implementacji przepisu

95 Dyrektywy o recyklingu.

96 Zgodnie więc z zasadą prymatu prawa wspólnotowego nad krajowym, Spółka powinna spełniać przesłanki określone Dyrektywą o recyklingu nie zaś ustawy

97 o recyklingu. Ponieważ Spółka spełniła w 2006 roku ww. warunki wynikające

98 z zastosowania reguły interpretacyjnej, oznacza to, iż w roku tym zapewniła sieć,

99 a więc niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 kpa.

100 Zdaniem Spółki przepisy ustawy o recyklingu są niezgodne z art. 2 w związku

101 z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Jedną z zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP jest zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji), której

102 istotą jest zakaz nadmiernej ingerencji, tzn. uznanie, iż jeżeli muszą być ustanawiane ograniczenia praw i wolności jednostki, to mogą one następować tylko w zakresie niezbędnym (minimalnie koniecznym), a podstawową miarą ustalania, co jest niezbędne, a co nadmierne, jest porównanie rangi (znaczenia) interesu publicznego, któremu dane ograniczenie ma służyć i rangi (znaczenia) prawa czy wolności indywidualnej (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP), której ograniczenie to ma dotykać.

103 Zasadę tę przywołał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 26 kwietnia 1999 roku,

104 w którym stwierdził, że "ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcje pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki, a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie" oraz że ,, rzeczą ustawodawcy Jest wybór celu i środków określonej regulacji ustawowej. Ten cel Jednak powinien znajdować uzasadnienie w konstytucyjnej aksjologii, a środki powinny pozostawać

105 w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu. "

106 Zasada ta ma także zastosowanie do przedsiębiorców, stwierdzając,

107 iż niezbędne jest, aby ograniczenia swobody działalności gospodarczej były wprowadzane dla ochrony interesu publicznego i pozostawały w proporcji

108 do ciężarów nakładanych w wyniku ograniczenia na obywateli?

109 Na zasadę proporcjonalności składają się trzy zasady szczegółowe. Są nimi:

110 • zasada przydatności, która nakazuje wybór takich środków, które w świetle posiadanej wiedzy pozwalają skutecznie zrealizować założone cele;

111 • zasada konieczności, która oznacza preferowanie środków najmniej

112 uciążliwych;

113 • zasada proporcjonalności sensu stricto, która stanowi, że zastosowane środki ograniczające prawa i wolności powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do celu.

114 Biorąc pod uwagę powyższą zasadę należy, zdaniem Spółki, stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, iż art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jest sprzeczny z art. 2

115 w związku z art.. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, a także Spółka spełniła warunki określone w art. 11 ust. 1 ww. ustawy przy uwzględnieniu jego wykładni zgodnej z zasadą proporcjonalności.

116 Powyższe argumenty wskazują, zdaniem Spółki, iż Spółka zapewniła w roku 2006 sieć w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu.

117 Postępowanie wszczęte złożonym przez Spółkę wnioskiem powinno więc zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa,

118 co potwierdziłoby brak obowiązku Spółki w zakresie uiszczenia opłaty recyklingowej

119 za rzekomy brak sieci w 2006 roku. Pozostawienie tej kwestii nie rozwiązanej wpłynie na znaczne utrudnienie prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, która

120 nie będzie w stanie ostatecznie ustalić treści swoich zobowiązań związanych z opłatą recyklingową (należną lub nie) za rok 2006 wliczając w to ewentualny obowiązek uiszczenia odsetek za zwlokę.

121 Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 roku, Nr (...) Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie w sprawie określenia

122 wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci z 2006 roku dla H.

123 Sp. z o.o. w W.

124 W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził,

125 że w przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci, analogicznie jak

126 w przypadku zobowiązań podatkowych, obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa

127 w razie zaistnienia określonych ustawą warunków i w terminie w niej określonym, występuje także instytucja składania deklaracji (w przypadku opłaty za brak sieci jest to roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci). Tak jak

128 w podatkach ma tutaj zastosowanie samowymiar. To wprowadzający pojazd sam

129 sobie ustala w rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty za brak sieci

130 wysokość swojego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Wprowadzający pojazd nie może natomiast skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa

131 o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje.

132 Dopiero w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje na podstawie art. 17 ww. ustawy decyzję,

133 w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Decyzję taką GIOŚ może wydać w terminie pięciu lat od powstania w tym zakresie zobowiązania,

134 a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu.

135 Do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy

136 działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60, z późno zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

137 W związku z tym postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu.

138 Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła

139 H. Spółka z o.o. Zdaniem Spółki stanowisko Głównego Inspektora

140 Ochrony Środowiska jedynie pozornie przychyla się do żądania zawartego we

141 wniosku Spółki.

142 W ocenie Spółki skoro organ administracji umorzył postępowanie, to tym samym stwierdził, że zostało ono skutecznie wszczęte, a następnie

143 po przeanalizowaniu akt sprawy i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego pod

144 przepisy ustawy o recyklingu – stwierdził, że Spółka wypełniła w 2006 roku wszystkie nałożone na nią przepisami ustawy o recyklingu obowiązki. Oceniając jednak motywy decyzji stwierdzić należy, iż jest ono niespójne z rozstrzygnięciem.

145 Rozstrzygnięcie decyzji wskazuje, że Spółka skutecznie wszczęła postępowanie, a GIOŚ uznał, iż wypełniła wszystkie obowiązki ciążące na niej

146 z mocy ustawy o recyklingu. Aby umorzyć postępowanie musi być ono wszczęte. Nie można umorzyć postępowania, które się nie toczy. Postępowanie nie może się

147 toczyć, jeśli nie zostało wszczęte. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika,

148 że postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, gdyż Spółka nie miała uprawnień

149 do jego skutecznego wszczęcia. Uzasadnienie nie jest wiec spójne z jej rozstrzygnięciem. Analiza treści uzasadnienia decyzji wskazuje, iż w rzeczywistości

150 była to odmowa wszczęcia postępowania. Kpa nie przewiduje jednak takiej sytuacji, jaka jest odmowa wszczęcia postępowania.

151 Zdaniem odwołującej się Spółki była ona uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek. W przypadku postępowania

152 w sprawie określenia opłaty za brak sieci przepisy ustawy o recyklingu nie regulują

153 w ogóle, w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej. Przepisy mówią jedynie o tym, że GIOŚ jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została uiszczona w kwocie niższej od należnej lub nie została uiszczona pomimo ciążącego

154 na wprowadzającym pojazd obowiązku. Utożsamianie tego zapisu z regulacją przyznającą wyłączną kompetencję do wszczynania postępowań organowi administracji, zdaniem Spółki, nadinterpretacją, a wręcz nadużyciem.

155 Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego

156 obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty recyklingowej, a z drugiej, skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej

157 i skorzystanie przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa

158 w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej.

159 Przepisy ustawy o recyklingu nie regulują, w jaki sposób – czy z urzędu czy

160 na skutek złożenia wniosku przez wprowadzającego pojazd – GIOŚ ma powziąć informację o ewentualnych uchybieniach i konieczności wydania decyzji. Oznacza

161 to, iż – zgodnie z art. 61 § 3 kpa – postępowanie w sprawie opłaty za brak sieci

162 należnej (lub nienależnej) może zostać skutecznie wszczęte także przez wprowadzającego pojazd.

163 W przypadku Spółki oznacza to, iż postępowanie w sprawie opłaty

164 recyklingowej rok 2006 zostało wszczęte z chwilą doręczenia do GIOŚ Wniosku

165 i powinno zostać zakończone decyzją merytorycznie orzekającą w sprawie.

166 Powyższe argumenty, zdaniem Spółki, wskazują na niezasadność rozstrzygnięcia GIOŚ i przemawiają za koniecznością zmiany decyzji w sposób zgodny z treścią żądania Spółki zawartego we wniosku, a w szczególności

167 za umorzeniem wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie

168 art. 105 § 1 kpa, ale w związku z art. 17 ustawy o recyklingu.

169 Decyzją z dnia (...) maja 2008 roku, Nr (...) Główny

170 Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 roku.

171 W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził,

172 że przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci ma zastosowanie

173 samowymiar. Wprowadzający pojazd sam sobie ustala w rocznym sprawozdaniu

174 o wysokości należnej opłaty za brak sieci wysokość swojego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, natomiast nie może skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje. W związku z tym, że postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych

175 z eksploatacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu, a wniosek o ustalenie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 roku złożyła strona,

176 GIOŚ wydał decyzję umarzającą postępowanie z wniosku strony.

177 W przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci, analogicznie jak

178 w przypadku zobowiązań podatkowych, obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa

179 w razie zaistnienia określonych ustawą warunków i w terminie w niej określonym, występuje także instytucja składania deklaracji (w przypadku opłaty za brak sieci jest

180 to roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci). Tak jak

181 w podatkach ma tutaj zastosowanie samowymiar. To wprowadzający pojazd

182 sam sobie ustala w rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty za brak sieci wysokość swojego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Wprowadzający pojazd nie może natomiast skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa

183 o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje.

184 Dopiero w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje na podstawie art. 17 ww. ustawy decyzję,

185 w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Decyzję taką GIOŚ może wydać w terminie pięciu lat od powstania w tym zakresie zobowiązania,

186 a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu.

187 Do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy

188 działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późno zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

189 Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa przez wydanie decyzji, chyba że przepis Kodeksu stanowi inaczej. Skoro więc w sprawach o określenie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty

190 za brak sieci nie wydaje się decyzji merytorycznej na wniosek strony, postępowanie zainicjowane przez H. Sp. z o.o. należało umorzyć.

191 Gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć,

192 że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących

193 na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu.

194 W przypadku zobowiązań podatkowych uznawanych z "mocy prawa"

195 wszczęcie postępowania z urzędu rysuje się dosyć jasno. Następuje ono w trybie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005

196 roku, Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Natomiast wszczęcia postępowania przez stronę

197 w tej konstrukcji nie ma, ponieważ procedurą powstawania zobowiązań skonkretyzowanych jest samowymiar.

198 Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie został złożony wniosek

199 strony w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 roku, a strona (jak wykazano powyżej) nie może skutecznie wszcząć takiego postępowania, sprawa nie może się zakończyć inaczej, jak poprzez wydanie decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie. Nie nastąpiły więc naruszenia Kodeksu postępowania

200 administracyjnego wskazane przez stronę. Art. 105 kpa jest samodzielną podstawą

201 do umorzenia postępowania, gdyż w sprawie nie może zapaść decyzja merytoryczna.

202 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

203 w Warszawie złożyła Spółka z o.o. H. podnosząc zarzut naruszenia:

204 1. art. 61 § 1 i § 3 kpa poprzez uznanie, iż Spółka nie mogła skutecznie wszcząć

205 postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty, o której mowa w art.14

206 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych

207 z eksploatacji,

208 2. art. 8 kpa poprzez niewyeliminownaie z obrotu prawno decyzji pomimo, iż jej rozstrzygnięcia było sprzeczne z uzasadnieniem,

209 3. art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji

210 do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego zawartych

211 we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

212 W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty zawarte w we wniosku

213 o ponowne rozpoznanie sprawy.

214 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

215 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

216 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

217 Główny Inspektor Ochrony Środowiska działał w przedmiotowej sprawie

218 w ramach posiadanych uprawnień kontrolnych, co wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 15 a ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007

219 roku, Nr 44, poz. 287 – tekst jednolity ze zmianami) stanowiącego, iż do zadań

220 Inspekcji Ochrony Środowiska należy m. in. kontrola przestrzegania przepisów

221 o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W ramach tych uprawnień Główny Inspektor Ochrony Środowiska może wszcząć z urzędu postępowanie, którego celem jest skontrolowanie, czy zobowiązanie skonkretyzowane, ustalane w drodze samowymiaru przez podmiot wprowadzający pojazd – który był zobowiązany

222 do posiadania sieci w danym roku podatkowym – zostało prawidłowo obliczone. Dopiero w razie ustalenia w ramach wszczętego z urzędu postępowania kontrolnego,

223 iż wprowadzający pojazd nie dokonał opłaty za brak sieci za dany rok, do czego był zobowiązany, albo dokonał jej w wysokości niższej od należnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku

224 o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Należy nadto zauważyć,

225 iż to uprawnienie kontrolne organ może zrealizować poprzez wydanie decyzji

226 w terminie pięciu lat od powstania w tym zakresie zobowiązania, a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu. Wynika to z odpowiedniego stosowania

227 przepisów ustawy z dnia 29.08.1997 roku Ordynacja podatkowa. Do należności

228 z tytułu opłat za brak sieci stosuje się bowiem odpowiednio przepisy działu III ustawy

229 z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uprawnienia organu podatkowego przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. To organ administracji wszczyna i prowadzi w tym zakresie postępowanie kontrolne, a więc takie, które ze swej natury nie może zostać zainicjowane w myśl art. 61 § 1 Kpa wnioskiem zobowiązanego, czyli na żądanie strony. Brak jest w tej sytuacji podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 61 § 1 i § 3 kpa. Nie można też zgodzić się z poglądem, iż doszło do naruszenia art. 8 kpa poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję.

230 Ze wskazanych przyczyn bezprzedmiotowe staje się rozważanie argumentów podniesionych w skardze, przemawiających w ocenie strony skarżącej za uznaniem,

231 iż w roku podatkowym 2006 nie ciążył na niej obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty. Nieodniesienie się przez Głównego Inspektora do tej argumentacji strony skarżącej nie stanowi uchybienia. W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem

232 jest wyłącznie kwestia proceduralna – dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek strony – rozważania te zostaną pominięte.

233 Twierdzenie, że skoro Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie, to tym samym przyznał, że mogło ono być wszczęte na wniosek skarżącej Spółki jest, zdaniem Sądu, nieuzasadnione. Procedura postępowania określona w kodeksie postępowania administracyjnego jest procedurą odformalizowaną. Przepisy kpa nie przewidują w postępowaniu zwykłym instytucji odmowy wszczęcia postępowania. Taką instytucję przewiduje ustawa z dnia

234 19 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa. Z art. 165 a § 1 tej ustawy wynika,

235 że gdy żądanie wszczęcia postępowania podatkowego zostało wniesione przez

236 osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kpa brak jest odpowiednika takiego przepisu. Zgodnie z treścią

237 art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeśli po dokonaniu analizy żądania organ administracji ustali, iż wniósł je podmiot, który postępowania tego zainicjować nie

238 może, wówczas pozostaje mu jedynie skorzystać z instytucji umorzenia

239 bezpodstawnie wszczętego postępowania. Wydając decyzje o umorzeniu

240 postępowania organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazuje, iż nastąpiło to na skutek błędnego wszczęcia go na wniosek podmiotu, który nie mógł go skutecznie wszcząć.

241 Skarżąca Spółka, zdaniem Sądu, domaga się w istocie wydania przez

242 Głównego Inspektora Ochrony Środowiska orzeczenia wstępnego, w którym organ

243 ten wypowiedziałby się czy interpretacja przepisów prawa dokonywana przez Spółkę

244 w związku z samowymiarem opłaty za brak sieci jest prawidłowa. Celem uzyskania takiej informacji od organu administracji jest uniknięcie ewentualnej konieczności zapłacenia odsetek, gdyby Główny Inspektor Ochrony Środowiska po kilku latach wszczął postępowanie i uznał, że obliczenie wysokości opłaty dokonane przez

245 Spółkę są nieprawidłowe.

246 Wskazać należy więc w tym miejscu na treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia

247 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.). Przepis ten pozwala przedsiębiorcy na złożenie do właściwego

248 organu wniosku o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu

249 zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez

250 przedsiębiorcę daniny publicznej, w jego indywidualnej sprawie. Jest to zatem uprawnienie zbliżone do wynikającego z art. 14a do 14 p Ustawy Ordynacja

251 podatkowa uprawnienia do żądania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego.

252 Należy nadto podkreślić, iż z ust. 2 art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku

253 o swobodzie działalności gospodarczej wynika gwarancja dla przedsiębiorcy, że nie będzie obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji.

254 Za uznać trafny zarzut skargi wskazujący na brak spójności pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska

255 z dnia (...) kwietnia 2008 roku. Zważywszy na fakt, iż organ administracji wszczął postępowanie na wniosek strony i w jego trakcie uznał, że postępowanie to jako kontrolne inicjowane może być jedynie z urzędu – zasadnie w oparciu o art. 105 § 1

256 kpa postępowanie to umorzył. Błędnie jednakże w sentencji decyzji orzekł, iż umarza postępowanie w sprawie określenia wysokości przedmiotowego zobowiązania. Zapis taki wskazywałby bowiem, iż postępowanie w zakresie tego zobowiązania stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Intencja Głównego Inspektora była natomiast zupełnie inna, jak to jednoznacznie wynika z uzasadnienia tej decyzji. Do tak sformułowanego

257 uzasadnienia decyzji sentencja winna zatem brzmieć – "umarzam postępowanie z wniosku H. Sp. z o.o. w W. w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r." Mając jednakże na uwadze, iż z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika jakiej treści decyzję w tej sprawie wydano, uznać należy, iż to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

258 Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002

259 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak

260 w sentencji wyroku.