Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r., IV SA/Wa 1018/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r., IV SA/Wa 1018/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. T., B. J., A. M., H. C., K. W., E. S., A. S., A. S., K. S., I. B., A. B., D. B., L. B., S. S., S. S., M. T. i K. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących M. T., B. J., A. M., H. C., K. W., E. S., A. S., A. S. kwotę 576 (pięćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących K. S., I. B., A. B., D. B., L. B., S. S., S. S., M. T. i K. J. kwotę 393 (trzysta dziewięćdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa

3 Narodowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr

5 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

6 zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Nr [...] z dnia [...]

7 grudnia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i

8 Sztuki z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

9 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] lutego 1998 r. Minister

10 Kultury i Sztuki wydał decyzję nr [...], w której stwierdził, że orzeczenie

11 Prezesa Centralnego Urzędu Wydawnictw, Przemysłu Graficznego i Księgarstwa z

12 dnia [...] września 1952 r. znak: [...] wydane w porozumieniu z

13 Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie

14 zatwierdzenia protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1951 r.

15 przedsiębiorstwa [...], ul. [...] oraz ustalenia składników majątkowych

16 tego przedsiębiorstwa, przechodzących na własność Państwa - w części dotyczącej

17 przejęcia przez Państwo nieruchomości przy ul. [...] w L. położonej - zostało

18 wydane z naruszeniem prawa.

19 Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...]

20 czerwca 1998 r. znak: [...], Minister Kultury i Sztuki utrzymał w mocy

21 powyższą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r.

22 Zgodnie z zawiadomieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia

23 19 listopada 2008 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. zostało wszczęte z urzędu

24 postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Sztuki z

25 dnia [...] czerwca 1998 r.

26 W wyniku powyższego postępowania, w dniu [...] marca 2011 r. Minister

27 Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał na podstawie art. 158 §2 k.p.a. decyzję nr

28 [...], w której stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Ministra Kultury i

29 Sztuki z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...].

30 Pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r., adwokat B. P.

31 pełnomocnik Pana M. T., Pani B. J., Pana

32 A. M., Pani H. C., Pani K. W., Pani E.

33 Sygn. akt IV SA/Wa 1018/12

34 S., Pani A. S. i Pani A.

35 S. oraz adwokat M. B. pełnomocnik Pani K.

36 S., Pani I. B., Pani A. B., Pana

37 D. B., Pana L. B., Pani S. S., Pana S. S., Pana M. T. i Pani

38 K. J. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej

39 decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. Jednocześnie wraz wnioskiem o ponowne

40 rozpatrzenie sprawy, wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i

41 Sztuki z dnia [...] lutego 1998 r. Nr [...].

42 Jako przesłankę nieważności decyzji podniesiono zarzut tożsamy ze

43 stawianym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jest, że decyzja została

44 wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzono, że

45 decyzja ta została wydana w toku postępowania, w którym nie brali udziału wszyscy

46 zainteresowani, ponieważ nie byli zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, mimo,

47 że organ administracyjny posiadał informację, że Pani H. M. nie jest

48 jedyną spadkobierczynią J. i Z. małżonków S., którzy byli

49 właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w L. przejętej na rzecz Skarbu

50 Państwa z naruszeniem prawa. Dopiero w toku postępowania o odszkodowanie

51 wszyscy spadkobiercy małżonków Stypułkowskich zostali zawiadomieni przez organ

52 administracyjny, ale Minister Kultury i Sztuki odmówił im przyznania odszkodowania

53 podnosząc, że wnioski zostały złożone po upływie terminu (trzy lata od wydania

54 decyzji z 1998 r.). W oparciu o analizę art. 28 k.p.a. podniesiono, że organ

55 administracyjny powinien był ustalić z urzędu kto w danej sprawie powinien być

56 zawiadomiony jako strona postępowania, a brak zawiadomienia powoduje poważne

57 konsekwencje prawne (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący nie brali udziału w

58 postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1952 r. i nie

59 zostali wezwani przez organ administracyjny. Zdaniem skarżących to uchybienie

60 stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż ma wpływ na sytuację prawną stron w

61 zakresie dochodzenia zwrotu swojej własności lub odszkodowania za mienie zabrane

62 z naruszeniem prawa.

63 Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony przez Ministra

64 Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odrębnym postępowaniu decyzją nr [...] z

65 dnia [...] grudnia 2011 r.

66 Sygn. akt IV SA/Wa 1018/12

67 Natomiast po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji

68 Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] lutego 1998 r. Nr [...], w dniu [...] grudnia

69 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję nr [...], w której

70 odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazane

71 zostało, że tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji - to jest stwierdzenie nieważności

72 decyzji i wznowienie postępowania - są trybami niekonkurencyjnymi, co potwierdza

73 piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych, co oznacza, że wad decyzji

74 podlegających weryfikacji w jednym z trybów nadzwyczajnym weryfikować w innym

75 trybie. Minister podniósł zatem, że wykluczona jest możliwość stwierdzenia

76 nieważności decyzji z powodu wady, która podlega weryfikacji w trybie wznowienia

77 postępowania, a tym samym wady postępowania, która stanowi podstawę

78 wznowienia postępowania nie można uznać za rażące naruszenie prawa w

79 rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

80 Wyjaśnione zostało, że naruszenie prawa, polegające na tym, że strona bez własnej

81 winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania

82 zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem naruszenie to nie może zostać uznane za

83 rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może zostać

84 zweryfikowane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż naruszenie to

85 podlega weryfikacji tylko w trybie wznowienia postępowania z powodu przesłanki

86 określonej w art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. Minister skonkludował, że nie stwierdził

87 wystąpienia w sprawie przesłanki nieważności — rażącego naruszenia prawa, o

88 którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie stwierdził wystąpienia

89 pozostałych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem orzeczono o

90 odmowie stwierdzenia nieważności.

91 Po doręczeniu decyzji stronom, w przepisanym terminie, adwokat B.

92 P. pełnomocnik Pana M. T., Pani B.

93 J., Pana A. M., Pani H. C., Pani K.

94 W., Pani E. S., Pani A. S. i Pani A.

95 S. oraz adwokat M. B. pełnomocnik Pani K.

96 S., Pani I. B., Pani A. B., Pana

97 D. B., Pana L. B., Pani S. S., Pana S. S., Pana M. T. i Pani

98 K. J. pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. wniosły o ponowne

99 rozpatrzenie sprawy.

100 Sygn. akt IV SA/Wa 1018/12

101 Zaskarżonej decyzji zarzucone zostało naruszenie art. 157 § 2 oraz 156§ 1

102 pkt 2 k.p.a przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że decyzja Ministra

103 Kultury i Sztuki z dnia [...] lutego 1998 r. znak: [...] nie może być z urzędu

104 uznana za nieważną w sytuacji, gdy decyzja ta nie została doręczona stronom i w

105 postępowaniu nie brali udziału wszyscy zainteresowani, mimo że organ

106 administracyjny posiadał informację, iż H. M. nie jest jedyną

107 spadkobierczynią małżonków S., którzy byli właścicielami

108 nieruchomości przy ul. [...] w L. przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący

109 wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra

110 Kultury i Sztuki z dnia [...] lutego 1998 r. Nr [...] z powodu rażącego

111 naruszenia prawa.

112 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając ponownie sprawę

113 stwierdził że wniosek jest nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutów skarżących

114 jeszcze raz podkreślił, że sytuacja w której strona (jedna ze stron) bez własnej winy,

115 a zatem np. z winy organu administracji, nie brała udziału w postępowaniu - nie była

116 o tym postępowaniu zawiadomiona, nie miała wiedzy o postępowaniu, organ nie

117 doręczał tej stronie pisma i strona nie miała wiedzy o wydanej decyzji, gdyż nie

118 została jej doręczona (została doręczona innym stronom) wyczerpuje przesłankę

119 wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

120 Jak wskazano zaś w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do systemu weryfikacji

121 decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych: stwierdzenia nieważności

122 decyzji i wznowienia postępowania: "System ten oparty jest na zasadzie

123 niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu

124 usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane

125 zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu weryfikacji decyzji

126 stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności

127 decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa.)." [B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania

128 administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa

129 2009, str. 507].

130 Odnoszą się zaś do zarzutu, że decyzja Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...]

131 lutego 1998 r. nr [...] jest decyzją nie istniejącą ( gdyż została wprowadzona

132 do obrotu z rażącym naruszeniem prawa - ustawy kodeks postępowania

133 administracyjnego - poprzez niedoręczenie wszystkim zainteresowanym, którzy

134 powinni być stroną w postępowaniu, Minister stwierdził, że również ten zarzut jest

135 Sygn. akt IV SA/Wa 1018/12

136 nieuzasadniony, gdyż wbrew twierdzeniom skarżących decyzja Ministra Kultury i

137 Sztuki z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] jest decyzją istniejącą i weszła do

138 obrotu prawnego z uwagi na fakt, że została doręczona innej stronie postępowania -

139 która brała udział w postępowaniu (postępowanie toczyło się na jej wniosek).

140 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję

141 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr [...] z [...] kwietnia 2012 roku

142 utrzymującą w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Nr [...] z

143 dnia [...] grudnia 2011 roku odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra

144 Kultury i Sztuki z dnia [...] lutego 1998 roku nr [...], wnieśli M. T.,

145 B. J., A. M., H. C., K. W.,

146 E. S., A. S., A. S., K.

147 S., I. B., A. B., D. B.,

148 L. B., S. S., S. S., M.

149 T., K. J.

150 Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

151 I. art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu błędnej wykładni tych

152 przepisów i ich niezastosowania w sytuacji, gdy decyzja Ministra Kultury i Sztuki z

153 dnia [...] lutego 1998 roku nie została doręczona osobom, które powinny występować

154 w sprawie w charakterze stron, a następnie osoby te zostały zawiadomione o

155 toczącym się postępowaniu o odszkodowanie i wezwane do udziału w sprawie w

156 charakterze strony, ale Minister Kultury i Sztuki odmówił im przyznania

157 odszkodowania podnosząc, że wnioski te zostały złożone po terminie, mimo że

158 osoby te nie były zawiadomione o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie

159 nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1952 roku dotyczącego przejęcia przez

160 Państwo nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], ani o decyzji wydanej w

161 tej sprawie,

162 II. art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. ponieważ organy administracyjne wiedziały, że właściciele

163 nieruchomości małżonkowie S. nie żyją oraz że występująca w

164 charakterze strony K. M. nie jest ich jedyną spadkobierczynią.

165 Na podstawie 145 §1 pkt 2 w/w ustawy o postępowaniu przez Sądami

166 administracyjnymi, skarżący wnieśli o:

167 uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Kultury i

168 Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 roku nr [...],

169 zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a od Ministra Kultury i Dziedzictwa

170 Sygn. akt IV SA/Wa 1018/12

171 Narodowego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa

172 adwokackiego.

173 W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy i

174 podkreśli, że organ administracyjny ma obowiązek z urzędu ustalić, kto w danej

175 sprawie powinien być zawiadomiony jako strona postępowania. Brak zawiadomienia

176 osoby, która powinna występować w charakterze strony, powoduje poważne

177 konsekwencje prawne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący podkreślili, że nie brali

178 udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] września

179 1952 roku i nie zostali wezwani przez organ administracyjny, mimo że znana mu była

180 okoliczność, iż niewłaściwie ustalił krąg stron postępowania. Okoliczność ta powinna

181 być uwzględniona przez organ administracyjny z urzędu, a wszczęte przez Ministra

182 Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji

183 Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] czerwca 1998 roku powinno dotyczyć również

184 stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] lutego 1998 roku,

185 ponieważ obie te decyzje mają taką samą wadę prawną. Mają na uwadze powyższe

186 skarżący wskazali, że decyzja z dnia [...] lutego 1998r. ich zdaniem jest decyzją

187 nieistniejącą bowiem została do obrotu prawnego wprowadzona z rażącym

188 naruszeniem art. 28, 30 § 4 w zw. z art. 109 § 1 i 110 k.p.a.

189 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

190 stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

191 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

192 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między

193 innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

194 administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

195 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz.

196 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności

197 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki

198 przewidziane ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest

199 zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego

200 jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania

201 zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie

202 takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc

203 Sygn. akt IV SA/Wa 1018/12

204 związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1

205 p.p.s.a.).

206 Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy

207 i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i

208 utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]

209 grudnia 2011 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

210 Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż będąca

211 przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja Ministra Kultury i Sztuki z

212 dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] jest decyzją wydaną przez ten organ w

213 pierwszej instancji. Od tej decyzji został wniesiony wniosek o ponowne rozpoznanie

214 sprawy, w wyniku rozstrzygnięcia którego wydana została przez w/w organ w drugiej

215 instancji decyzja z dnia z dnia [...] czerwca 1998r znak: [...],

216 utrzymująca w mocy w/w decyzję. Obecnie toczy się zaś postępowanie o

217 stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1998r. (nieprawomocnym

218 wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada

219 2012r. Sygn. akt IV SA/Wa 453/12 uchylono decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr

220 [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymującą w mocy decyzję

221 tegoż organu Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającą wydanie z

222 naruszeniem prawa decyzji Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] czerwca 1998r. znak:

223 [...]).

224 W ocenie zatem Sądu od rozstrzygnięcia organu w w/w sprawie zależeć

225 będzie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Na skutek bowiem wyeliminowania z

226 obrotu prawnego decyzji Ministra z dnia [...] marca 2011 r. (decyzji drugoinstancyjnej),

227 odżyje kwestia rozstrzygnięcia w postępowaniu zwyczajnym wniosku o ponowne

228 rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym

229 decyzją z dnia [...] lutego 1998r. (o ile następca prawny zmarłej wnioskodawczyni

230 podtrzyma złożony przez nią wniosek). Oczywiste jest bowiem, że wówczas, gdy

231 odwołanie złożono w warunkach jego dopuszczalności musi być ono rozpoznane w

232 pierwszej kolejności. W postępowaniu odwoławczym będą zaś brane pod uwagę

233 przez organ wszelkie ewentualne wady postępowania przeprowadzonego przez

234 organ pierwszej instancji, jak też błędy dotyczące zastosowania przepisów prawa

235 materialnego. Nie ulega również wątpliwości, iż wtoku postępowania odwoławczego

236 organ zobowiązany będzie zbadać również z urzędu kwestie właściwego ustalenia

237 kręgu stron postępowania (art. 10 k.p.a).

238 Sygn. akt IV SA/Wa 1018/12

239 Tym samym Sąd uznał, iż zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje wydane

240 zostały "przedwcześnie". W sytuacji bowiem gdy w sprawie mamy do czynienie z

241 decyzją nieostateczną od której wniesiono odwołanie (wniosek o ponowne

242 rozpoznanie sprawy) organ w pierwszej kolejności winien rozpoznać odwołanie.

243 Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a,

244 uchylił zaskarżone decyzje. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zapadło w

245 oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a .