Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., II SAB/Wa 779/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., II SAB/Wa 779/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube (sprawozdawca) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność RWE Stoen Operator Sp. z o. o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje RWE Stoen Operator Sp. z o. o. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od RWE Stoen Operator Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. J.K. zwrócił się do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] m. in., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych usytuowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], w tym ewentualnie istniejącej decyzji administracyjnej stanowiącej źródło prawne tego zdarzenia.

3 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.K. zarzucił [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy.

4 W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności powyższej Spółki oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz

5 o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

6 W uzasadnieniu skargi wskazał m. in. na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy

7 o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadania publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Podkreślił, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, a zatem są "zadaniami publicznymi".

8 Zdaniem wnoszącego skargę, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

9 Zaznaczył, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

10 W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

11 Podniosła, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], będąc spółką prawa handlowego niezależną kapitałowo od Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych, jak i jednostek samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, niedysponująca też majątkiem publicznym, nie jest podmiotem zobowiązanym z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Stwierdziła, że skarga została złożona po terminie z uwagi na niewyczerpanie trybu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.

12 Ponadto zdaniem Spółki, skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. w istocie domaga się dokumentacji wewnętrznej obejmującej dokumentację m. in. prawną

13 i techniczną dotyczącą urządzeń energetycznych, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i nie są udostępniane osobom trzecim.

14 W jej ocenie zgłoszone żądanie nie dotyczy informacji o sprawach publicznych, lecz służy wnioskodawcy w indywidualnej sprawie, a zatem zarówno tryb, zasady i ewentualne sankcje wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie powinny mieć zastosowania. Spółka podkreśliła, że ze względu na znaczenie linii elektroenergetycznych (w tym wypadku linii wysokiego napięcia – 110 kV) dla obronności państwa polskiego, a także z uwagi na działania Spółki w celu zachowania poufności wobec informacji dotyczących rozmieszczenia infrastruktury energetycznej, jej przebiegu w terenie, charakterystyki technicznej, wniosek o udostępnienie tej informacji w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie mógł zostać uwzględniony.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a.

17 W przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi

18 z powodu niewyczerpania trybu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p. nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 P.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie

19 w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 P.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania,

20 a nie zaniechania, tj. bezczynności organu (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny

21 w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt

22 II SAB/Bk 29/08, Lex nr 505258).

23 W ocenie Sądu, skarga J.K. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie.

24 Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie

25 i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym

26 w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce.

27 Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności),

28 a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.

29 Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu)

30 w sprawie wszczętej żądaniem strony.

31 Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy

32 o dostępie do informacji publicznej.

33 Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

34 Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

35 W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

36 a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

37 Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

38 Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącego informacja w postaci wydania ewentualnie istniejącej decyzji administracyjnej, która stanowiła podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomości, której jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

39 Wbrew stanowisku Spółki, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący wystąpił z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku

40 z bezumownym korzystaniem przez niego z przedmiotowej nieruchomości, a zatem

41 w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. Zainteresowany, kierując wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna.

42 Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego.

43 Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

44 w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne,

45 w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów

46 o ochronie konkurencji i konsumentów.

47 Biorąc powyższe pod uwagę, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Spółka realizuje zadania operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego, świadczy więc usługi publiczne w zakresie przesyłu energii elektrycznej.

48 Stosownie do art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne

49 (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), operator systemu przesyłowego to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie przesyłowym gazowym albo systemie przesyłowym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci przesyłowej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

50 Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, a takim jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozostając przedsiębiorcą w zakresie dopuszczalnych konstytucyjnych ograniczeń prowadzonej działalności gospodarczej, zobowiązana jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Umieszczenie Spółki na liście przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym, wymienionych w treści załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.), nie pozbawia wykonywanych przez nią zadań waloru zadań publicznych, a wręcz przeciwnie – Spółka, będąc operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego, jest w związku z tym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Działalność takich przedsiębiorstw wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, jak choćby w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 i art. 17 powołanej ustawy – Prawo energetyczne, przewidujących konieczność uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. LEX nr 737513).

51 Obowiązki operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego wymienia art. 9c ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność Spółki w tym zakresie dotyczy spraw publicznych. Tworzenie systemu przesyłowego elektroenergetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art.

52 1 Konstytucji RP, mieści się w katalogu zadań publicznych wymienionych w art. 9c ust. 2 ww. ustawy – Prawo energetyczne i jedynie działalność, która do tego katalogu nie może być zaliczona, nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielenia informacji dotyczącej tej sfery działalności. O obowiązku udostępniania przez operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego żądanej informacji decyduje zatem to, czy mieści się ona

53 w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

54 Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku,

55 z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

56 Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania

57 o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują

58 w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie.

59 W takiej sytuacji obowiązkiem Spółki było udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie go pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Tajemnica przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji

60 (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) do której odwołuje się Spółka może stanowić podstawę decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej.

61 W rozpoznawanej sprawie, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozostaje w bezczynności, co do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sposób określony w ustawie. Żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do rozpatrzenia jego wniosku.

62 Uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku zobowiązał [...] Sp. z o.o.

63 z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r.

64 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.

65 W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również prowadzoną korespondencję i datę złożenia skargi do Sądu nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący narusza prawo. Prezentowane przez Spółkę stanowisko wskazuje, że bezczynność wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie jest udostępniana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

66 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.

67 Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki

68 o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V P.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi

69 i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 P.p.s.a.).