Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r., II SAB/Wa 415/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r., II SAB/Wa 415/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. P. na D. z siedzibą w L. na bezczynność P. K. w przedmiocie rozpoznania pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje P. K. do rozpoznania punktu pierwszego wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., 2. stwierdza, że bezczynność o której mowa w pkt 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od P.K. na rzecz S. P. na D. z siedzibą w L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie/skarżący), wniosło skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego (dalej organ) w zakresie rozpoznania pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

3 Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie:

4 1) przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 – dalej u.d.i.p.), poprzez uznanie, że żądana w pkt 1 informacja nie stanowi informacji publicznej,

5 2) przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku.

6 Wskazało, że w pkt 1 wniosku domagało się podania imienia i nazwiska prokuratora Prokuratury Krajowej, który rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] października 2019 r., nr [...] o podjęcie prawomocnie umorzonego postępowania przygotowawczego oraz podjął decyzję o przekazaniu go do Prokuratury Okręgowej w [...], a jeśli w procesie decyzyjnym brało udział więcej osób, proszono o wskazanie imion i nazwisk tych osób.

7 Organ pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdził, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem treść złożonego wniosku wskazuje, iż uzyskana informacja ma posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy podmiotu składającego wniosek.

8 Stowarzyszenie wskazało, że nie podziela stanowiska organu, bowiem ani Stowarzyszenie ani żaden jego członek nie byli stroną, ani w żaden inny sposób nie byli związani z postępowaniem przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod sygn. akt [...]. Wskazało, że Prezes Stowarzyszenia złożył wniosek o podjęcie prawomocnie zakończonego postępowania, jako inna osoba bezpośrednio zainteresowana sprawą, stosownie do art. 9 § 2 k.p.k., a zatem wskazano, że Stowarzyszenie występowało w interesie społecznym a nie prywatnym, jak to błędnie przyjął organ.

9 Podniosło, że skarżący nie wystąpił o dokumenty czy informacje z konkretnego postępowania przygotowawczego, a o informacje dotyczące osób wykonujących funkcje publiczne w prokuraturze, bowiem w pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej zwrócono się o wskazanie imienia i nazwiska Prokuratora Prokuratury Krajowej, Krajowej, który rozpatrzył wniosek stowarzyszenia o podjęcie umorzonego postępowania oraz podjął decyzję o przekazaniu go do Prokuratury Okręgowej w [...]

10 Powołując się na orzeczenie WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/17 stwierdziło, że w jej ocenie informacja o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informacją publiczną.

11 Uznało, że organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wnioskowanej w pkt 1 informacji, nie udostępnił stwierdzając, że informacja żądana we wniosku nie dotyczy informacji publicznej.

12 Zdaniem Stowarzyszenia bezspornym faktem jest, iż - organ w takiej sytuacji zobowiązany był do wydania decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy) "Bezczynność zaistnieje zarówno wtedy,; gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności

13 Powołując się na inne orzeczenie (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3279/14) stwierdził, że Sąd uznał, iż "organ (podmiot) zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udziela, ani nie wydaje decyzji w tej materii, nawet jeśli czyni to w przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub wprawdzie ma taki charakter, ale jest ona udostępniana na podstawie przepisów innych ustaw, określonych w art. 1 ust. 2 ustawy i w związku z tym informuje o tym wnioskodawcę - pozostaje w bezczynności".

14 Wobec tego uznało, że skarga jest konieczna i uzasadniona.

15 Organ wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformował skarżącego, że złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zostać rozpoznany w trybie u.d.i.p., ponieważ zawarte w nim pytania nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Ponadto wskazano, iż treść zawartych we wniosku pytań jednoznacznie wskazuje, że informacja o którą wnioskuje skarżący ma posłużyć do załatwienia jego indywidualnej sprawy, zaś zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Przedmiotem rozpoznania jest skarga na bezczynność Prokuratora Krajowego w zakresie rozpoznania pkt 1 wniosku z dnia 21 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

18 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

19 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

20 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.

21 Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

22 Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a.

23 Zgodnie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. dalej u.d.i.p.).

24 Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA).

25 Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

26 Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia

27 o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

28 Stowarzyszenie domagało się podania imienia i nazwiska prokuratora Prokuratury Krajowej, który rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] października 2019 r., nr [...] o podjęcie prawomocnie umorzonego postępowania przygotowawczego oraz podjął decyzję o przekazaniu go do Prokuratury Okręgowej w [...], a jeśli w procesie decyzyjnym brało udział więcej osób, proszono

29 o wskazanie imion i nazwisk tych osób.

30 W niniejszej sprawie to, że Prokurator Prokuratury Krajowej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jest okolicznością bezsporną

31 i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. Bezsporne jest także to, że Prokurator Prokuratury Krajowej nie udzielił stronie skarżącej żądanej informacji wskazując, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zostać rozpoznany w trybie u.d.i.p., ponieważ zawarte w nim pytania nie dotyczą informacji publicznej

32 w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Ponadto wskazano, iż treść zawartych we wniosku pytań jednoznacznie wskazuje, że informacja o którą wnioskuje skarżący ma posłużyć do załatwienia jego indywidualnej sprawy, zaś zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pisma składane

33 w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej.

34 W ocenie Sądu, żądana informacja jest informacją publiczną według definicji

35 z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Należy zauważyć, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016 r. (II SAB/Rz 107/15) wskazano, że prokuratura jest organem władzy publicznej wykonującym zadania

36 w zakresie ścigania przestępstw i strzeżenia praworządności (art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 740), a prokuratorzy są funkcjonariuszami publicznymi; są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu (art. 91 § 1 Prawa o prokuraturze). Sam akt powołania będący podstawą nawiązania owego stosunku służbowego jest zatem informacją publiczną.

37 Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy ani też wniosek nie został załatwiony w inny przewidziany prawem sposób. To zaś uzasadnia skonstatowanie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności.

38 W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd – zidentyfikowawszy niezałatwioną sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej – może jedynie zobowiązać organ do jej załatwienia; nie może natomiast rozstrzygać o sposobie, w jaki ma to nastąpić. Niniejszy wyrok nie przesądza, który z przewidzianych prawem sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien znaleźć zastosowanie.

39 Na gruncie u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji może być załatwiony poprzez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, odmowę udostępnienia informacji w drodze decyzji administracyjnej, umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej bądź też poinformowanie wnioskodawcy, że: żądanie informacyjne nie stanowi informacji publicznej, podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, podmiot nie dysponuje wnioskowaną informacją albo, że w sprawie ma zastosowanie odrębny tryb dostępu.

40 W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasadne jest uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu nie była to bezczynność o charakterze rażącym.

41 Biorąc pod uwagę wyżej opisane okoliczności zasadne było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego.

42 Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

43 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.