Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r., I OSK 3279/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r., I OSK 3279/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 263/14 w sprawie ze skargi K. G. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w L. na rzecz K. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. (sygn. akt II SAB/Lu 263/14), oddalił skargę K. G. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 K. G. w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył do Prezesa Sądu Rejonowego w L. wniosek o udostępnienie, w formie elektronicznej, informacji publicznej w postaci zanonimizowanego wyroku Sądu Rejonowego w L. wraz z jego pisemnym uzasadnieniem w sprawie S., oskarżonego z art. 160 § 2 k.k. w zb. z art. 155 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., a który został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek uchylenia - wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] listopada 2011 r. ( sygn. akt [...]) - wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 2010 r. (sygn. akt [...]). Jednocześnie, w przypadku, gdyby od w/w wyroku została wniesiona apelacja (kasacja), wnioskodawca wnosił o udostępnienie – w tym samym trybie - również orzeczenia Sądu Apelacyjnego w L. (Sądu Najwyższego) wraz z pisemnym uzasadnieniem.

5 W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., Prezes Sądu Rejonowego w L., odmówił udzielenia żądanej informacji, stwierdzając, że nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy unormowania w niej zawarte są nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W niniejszym przypadku - zdaniem organu - przepisami tymi były: art. 156 k.p.k. i przepisy § 92 i nast. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych, regulujące tryb dostępu do akt sądowych. Akta te bowiem mogą być udostępniane innym osobom niż: strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi i podmiot określony w art. 416 k.p.k., tylko za zgodą prezesa sądu.

6 W ocenie organu powyższe stanowisko miało również uzasadnienie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/2013).

7 W skardze na bezczynność wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. G. zarzucił Prezesowi Sądu Rejonowego w L. naruszenie: art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 156 k.p.k. i § 92 i nast. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

8 W odpowiedzi na skargę, Prezes Sądu Rejonowego w L. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie oddalenie skargi, podając, iż w dniu [...] kwietnia 2014 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. a zatem nie pozostawał w bezczynności.

9 Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie była ona zasadna.

10 Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Prezes Sądu Rejonowego nie pozostawał w analizowanym stanie faktycznym w bezczynności. Sad stwierdził bowiem, że w sytuacji, gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mógł jej udostępnić na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej, powinien on o fakcie tym powiadomić wnioskodawcę (pismem zwykłym). Skoro zatem Prezes Sądu Rejonowego w L., w terminie nie pozwalającym na stwierdzenie bezczynności, wyjaśnił skarżącemu w formie pisemnej, iż żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznych - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej – (z uwagi na wyłączenie przewidziane w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to skarga nie mogła zostać uwzględniona.

11 Sąd Wojewódzki podzielił przy tym pogląd, iż dostęp do akt sądowych - co do zasady - nie jest możliwy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta sądowe zawierają wprawdzie dokumenty, będące nośnikami informacji publicznych, ale dla osób nieposiadajacych uprawnień procesowych, dostęp do nich jest możliwy tylko w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych, wydanym na podstawie art. 41 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Na mocy zaś § 94 ust. 1 i 2, wskazanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, decyzja o udostępnieniu akt podmiotom niemającym uprawnień procesowych należy do przewodniczącego wydziału. Przepis zaś art. 156 § 1 k.p.k. przyznaje prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania z nich odpisów stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Akta te mogą być zaś udostępniane również innym osobom tylko za zgodą prezesa sądu.

12 Sąd podkreślił, że informacja publiczna może być zatem udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe tryby dostępu do takiej informacji, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach.

13 Powyższe – jak wyjaśnił Sąd - wynikało z treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który statuuje normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Ponadto – w ocenie Sądu – powyższe stanowisko uwzględniało pogląd zawarty w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r.

14 W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. G., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) dalej: "u.d.i.p." - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że:

15 - przepisy § 94 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulaminu urzędowania sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 259) stanowią przepisy innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji publicznych,

16 - art. 156 § 1 i 2 k.p.k. określają zasady wydawania kopii wyroków karnych w formie elektronicznej podmiotom innym niż oskarżonemu, jego obrońcy, innym stronom, podmiotowi wskazanemu w art. 416 k.p.k., pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym.

17 Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku w terminie 14 dni oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

18 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że zawarte w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stwierdzenie, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, mieszczących się w kategorii informacji publicznej oznacza, że ustępują one pierwszeństwa tym regulacjom. Zaznaczono jednak, że przepisy § 94 ust. 1 i 2 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych nie określają odmiennie zasad i trybu dostępu do informacji publicznych - w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje bowiem wyłączenie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie w odniesieniu do ustaw, które określają tryb i zasady tego dostępu odrębnie. Tymczasem Regulamin urzędowania sądów powszechnych został wprowadzony rozporządzeniem, które stanowi akt o niższej randze niż ustawa.

19 Skarżący podkreślił również, że dostęp do akt sądowych pozostaje poza obszarem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta sądowe nie stanowią ani dokumentu urzędowego, ani informacji publicznej lecz jedynie zawarte w tych aktach dokumenty urzędowe są informacją publiczną. Są nią również inne dokumenty, jako "nośniki informacji publicznej", stanowiące źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej. Regulamin, o którym mowa wyżej, rozstrzyga o dostępie do akt sądowych - w rozumieniu instytucjonalnym i nie jest możliwe wywieść z niego prawa do informacji o treści tych akt dla osób nieposiadających uprawnień procesowych. Z treści art. 41 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, który stanowił upoważnienie ustawowe do wydania ww. Regulaminu, nie wynika zaś sformułowana expresiss verbis delegacja do uregulowania na poziomie podustawowym zagadnień związanych z zasadami i trybem dostępu podmiotów nielegitymowanych procesowo do zawartości akt sądowych, a więc znajdujących się w nich dokumentów i możliwości sporządzania z nich odpisów.

20 Ponadto akcentowano, że ww. przepisy rozporządzenia dotyczą li tylko udostępniania akt sprawy sądowej, a więc umożliwiania do nich dostępu w sądzie. Tymczasem, skarżący występował o wydanie zeskanowanych kopii wyroków karnych, a nie o ich udostępnienie do wglądu w sądzie.

21 W ocenie skarżącego, przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną, która daje pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej tylko takiej regulacji, która zawarta jest w innej ustawie, a ponadto zawiera odrębny tryb dostępu do informacji publicznej, a nie do każdej informacji. Tymczasem przepisy art. 156 § 1 i § 2 k.p.k. na poziomie ustawy nie mają zastosowania w sprawie tak ze względów podmiotowych oraz przedmiotowych. Przepisy art. 156 § 1 i 2 k.p.k. wyraźnie też różnicują udostępnianie akt sprawy i wydanie kopii dokumentów z akt sprawy.

22 Skarżący podkreślił, iż w niniejszym przypadku nie znajdowała zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/2013), gdyż dotyczyła ona odmiennego stanu faktycznego. Uchwała ta została bowiem wydana w sprawie, w której strona postępowania złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci " wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową a w której umorzono dochodzenie.

23 W odpowiedzi na skargę kasacyjna Prezes Sądu Rejonowego w L. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się uzasadnione.

26 Skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p, § 94 ust. 1 i 2 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.k., podnosząc, że - wbrew wyrażonemu w zaskarżonym wyroku stanowisku - Prezes Sądu Rejonowego w L. pozostawał w bezczynności.

27 Skarżący wystąpił bowiem w dniu [...] kwietnia 2014 r. do Prezesa w/w Sądu o udostępnienie, w formie elektronicznej, informacji publicznej w postaci zanonimizowanego wyroku Sądu Rejonowego w L. wraz z jego pisemnym uzasadnieniem w sprawie S., oskarżonego z art. 160 § 2 k.k. w zb. z art. 155 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., a który został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek uchylenia - wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] listopada 2011 r. ( sygn. akt [...]) - wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 2010 r. (sygn. akt [...]), wnosząc jednocześnie, aby w przypadku, gdyby od w/w wyroku została wniesiona apelacja (kasacja), udostępniono mu – w tym samym trybie - również orzeczenia Sądu Apelacyjnego w L. (Sądu Najwyższego) wraz z pisemnym uzasadnieniem.

28 Tymczasem Prezes Sądu Rejonowego w L. nie udostępnił mu do tej pory powyższej informacji.

29 Powyższy stan faktyczny nie był w sprawie sporny, sporne natomiast było, czy informacja, której udostępnienia domagał się K. G. miała charakter informacji publicznej, udostępnianej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

30 W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 tej ustawy, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

31 Wywodzenie zatem odmowy udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej wyłącznie z faktu, iż w niniejszym przypadku kwestię udostępnienia informacji publicznej - w postaci wyroków z uzasadnieniami - miałyby regulować, odnoszące się jedynie ogólnie do udostępnienia akt sprawy, przepisy procedury karnej oraz normy zawarte w (mającym rangę rozporządzenia) Regulaminie urzędowania sądów powszechnych, nie było w tej sytuacji uzasadnione.

32 W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż wyroki sądowe są jawne i wraz z uzasadnieniami (jako integralną ich częścią) stanowią informację publiczną. Treść orzeczenia sądu nie tylko zaś stanowi - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - informację publiczną o sprawach publicznych, ale stosownie do - art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy - będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tejże ustawie. Orzeczenia sądowe z uzasadnieniami, jako wydane w sprawie przez Sąd -w ramach jego działalności orzeczniczej, opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego - są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie (vide: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1938/10, z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 933/11, z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14). Dokonana zatem w tym zakresie przez Sąd I instancji ocena zachowania organu nie była prawidłowa.

33 Wbrew wyrażonemu przez Sąd Wojewódzki stanowisku, w niniejszym przypadku nie znajdowała także zastosowana, powoływana zarówno przez organ, a następnie Sąd I instancji, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/2013), gdyż odnosiła się ona - jak słusznie zauważył skarżący - do sytuacji, w której żądanie dotyczyło udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, a nie udostępnienia dokumentu, jakim jest wyrok sądu z jego pisemnym uzasadnieniem. Wyrażone zatem w uchwale tej stanowisko, a sprowadzające się do poglądu, iż wniosek o udostępnienie akt sprawy do wglądu nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy rozważać wyłącznie w tym kontekście.

34 Jednocześnie trzeba podkreślić, iż z bezczynnością w sprawach o udostępnienie informacji publicznej mamy do czynienia zarówno wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wprawdzie podjął pewne czynności, ale po mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji, albo nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów owa czynność materialno-teczniczna nie została dokonana, ani nie została wydana decyzja odmowna.

35 W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że organ (podmiot) zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udziela, ani nie wydaje decyzji w tej materii, nawet jeśli czyni to w przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub wprawdzie ma taki charakter, ale jest ona udostępniana na podstawie przepisów innych ustaw, określonych w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z tym informuje o tym wnioskodawcę - pozostaje w bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14).

36 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka właśnie sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Prezes Sądu Rejonowego w L. błędnie bowiem poinformował K. G., że nie może uwzględnić jego wniosku, gdyż żądane przez stronę informacje nie były informacjami publicznymi, udostępnianymi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe skutkowało zaś przyjęciem, że - wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku – Prezes Sądu Rejonowego w L. pozostawał w bezczynności.

37 Stwierdzenie powyższego faktu skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, w toku, którego będzie on zobligowany nie tylko do stwierdzenia w tym przypadku bezczynności organu i w związku tym zakreślenia Prezesowi Sądu Rejonowego odpowiedniego terminu do rozpoznania wniosku strony, a do oceny, czy bezczynność organu w tej sytuacji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wraz z rozważeniem wymierzenia organowi grzywny - zgodnie z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.

38 Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

39 O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.