Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r., II SAB/Wa 25/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r., II SAB/Wa 25/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] października 2018 r. 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz P. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego skargi z [...] października 2018 r. (data wpływu – zaś pismo datowane na [...] października 2018 r.), w zakresie przetwarzania jego danych osobowych.

3 W skardze wniesiono o zobowiązanie organu administracji do wydania stosownej decyzji oraz uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

4 Uzasadniając skargę wskazano m.in.:

5 - Wnioskodawca złożył do organu skargę na Miejskie Centrum Medyczne "[...]" w L. - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, zwany dalej "Zakładem" (mylnie wskazano datę wniesienia skargi – [...] października 2019 r. – co nie ma znaczenia dla wyniku sprawy); doszło do wielokrotnych zmianach osób prowadzących postępowanie i wielokrotnych zmian sygnatur,

6 - do dnia wniesienia skargi do Sądu (datowana [...] listopada 2019 r.) sprawa nie jest zakończona,

7 - z powodu rażącego przekroczenia przewidzianych prawem terminów, tak długotrwałą przewlekłość stanowi o rażącym naruszeniu prawa; w praktyce dziecko Wnioskodawcy może szybciej skończyć szkołę niż nastąpi rozstrzygnięcie sprawy; będzie ona mieć wtedy dla Wnioskodawcy tylko wartość historyczną.

8 W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

9 - skarga wpłynęła do organu [...] października 2018 r.,

10 - pismem z [...] grudnia 2018 r. organ wezwał Wnioskodawcę do usunięcia części braków formalnych skargi,

11 - [...] stycznia 2019 r. do organu wpłynęło pismo Wnioskodawcy, w którym ustosunkował się do pisma organu z [...] grudnia 2018 r.,

12 - pismem z [...] lutego 2019 r. organ wezwał Zakład do złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zawartych w skardze zarzutów,

13 - pismem z [...] lutego 2019 r. poinformowano Wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie,

14 - [...] lutego 2019 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia Zakładu,

15 - [...] marca 2019 r. do organu wpłynęło pismo Wnioskodawcy, w którym rozszerzył zakres skargi, złożył wnioski dowodowe oraz wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,

16 - pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ wezwał Zakład do uzupełnienia wyjaśnień i ustosunkowanie się do nowych zarzutów Wnioskodawcy,

17 - pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformowano Wnioskodawcę o konieczności uzupełnienia wyjaśnień Zakładu,

18 - [...] kwietnia 2019 r. do organu wpłynęły kolejne wyjaśnienia Zakładu, będące odpowiedzią na wezwanie z [...] kwietnia 2019 r.,

19 - pismem z [...] września 2019 r., po dogłębnej analizie przesłanego materiału dowodowego, wezwano Zakład do uzupełnienia wyjaśnień - w zakresie dokumentów, na które się powoływał,

20 - pismem z [...] września 2019 r. poinformowano Wnioskodawcę o konieczności uzupełnienia wyjaśnień Zakładu,

21 - [...] października 2019 r. do organu wpłynęły uzupełnione wyjaśnienia Zakładu - odpowiedź na wezwanie z [...] września 2019 r.,

22 - [...] listopada 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie Wnioskodawcy,

23 - [...] listopada 2019 r. Wnioskodawca złożył skargę na przewlekłość postępowania,

24 - pismami z [...] grudnia 2019 r. poinformowano Zakład i Wnioskodawcę o zgromadzonym materiale dowodowym, wystarczającym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie,

25 - jak skazuje się w literaturze przedmiotu, przewlekłe prowadzenie postępowania to podejmowanie czynności niezmierzających - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. - do bezpośredniego załatwienia sprawy; przewlekłość postępowania występuje, gdy organ działa nieefektywnie, a także gdy jego działanie polega na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. T. Woś, Postępowanie administracyjne, str. 240, wyd. LexisNexis 2013); w orzecznictwie sądów administracyjnych przewlekłość postępowania ujmuje się jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również - nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy,

26 - Wnioskodawca był każdorazowo informowany o podejmowanych przez organ czynnościach; nie uchylano się od rozstrzygnięcia przedstawionej przezeń sprawy; przeciwnie - przedsięwzięto przewidziane prawem czynności, służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy i zebraniu materiału dowodowego, potrzebnego do jej rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; to na organie spoczywa, ustanowiony w art. 77 K.p.a., obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; z wyrażonej w art. 7 tego aktu zasady prawdy obiektywnej wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji; wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, a następnie jego wnikliwą analizą,

27 - Wnioskodawca przedłożył do akt sprawy obszerne wyjaśnienia, wnioski, a także wskazał skomplikowane okoliczności faktyczne, których rozpatrzenie nie było możliwe w czasie krótszym; rozszerzył też zakres skargi, co dodatkowo wydłużyło proces zbierania materiału dowodowego oraz spowodowało konieczność jego uzupełnienia - m. in. o dodatkowe dokumenty, będące w posiadaniu Zakładu,

28 - w tych okolicznościach nie można uznać, że organ prowadził czynności opieszale; wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, kolejne czynności podejmowano niezwłocznie; podjęto działania służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu przedmiotu postępowania, okoliczności faktycznych sprawy oraz zebraniu materiału dowodowego, wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej; o podejmowanych czynnościach informowano zaś Wnioskodawcę,

29 - przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 95/19 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); potwierdzono w nim, że - w kontekście informowania strony o postępach w sprawie - art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1 ze zm.), zwanego dalej "RODO", jako lex specialis w stosunku do art. 35 § 3 k.p.a., wskazuje na termin trzech miesięcy; oznacza to, że termin ten nie wyznacza w każdym przypadku granicy jak długo organ może prowadzić postępowanie w sprawie,

30 - uwzględniając powyższe okoliczności, w sprawie ze skargi Wnioskodawcy nie miała miejsce przewlekłość postępowania; organ nie uchylał się od rozstrzygnięcia przedstawionej sprawy; podejmował czynności zmierzające do rzetelnego i zupełnego zgromadzenia materiału dowodowego i wydania decyzji administracyjnej,

31 - organ [...] grudnia 2019 r. przesłał stronom informację o zebraniu materiału dowodowego; w konsekwencji - po otrzymaniu zwrotnych potwierdzeń odbioru i upłynięcia terminu na skorzystanie przez strony z uprawnień określonych m. in. art. 10 § 1 K.p.a. – organ podejmie starania aby wydać decyzję w przedmiotowej sprawie - nie później niż do 14 lutego 2020 r.

32 Przy piśmie (k. 35) przesłano do Sądu kopie decyzji (z [...] lutego 2010 r.) w przedmiocie skargi Wnioskodawcy.

33 Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

34 Sąd zważył, co następuje:

35 Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 – dostępne w CBOSA). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądna granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn.: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 – dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu w ich podjęciu lub dokonaniu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

36 Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (pismo z [...] listopada 2019 r.). Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

37 Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle.

38 Trafnie w skardze, oraz odpowiedzi na nią, przywołano istotne w sprawie regulacje normatywne oraz opisano przebieg sprawy. Ponowne ich przytaczanie nie jest zasadne.

39 W opisanym wcześniej stanie faktycznym - gdzie rozpoznając sprawę organ kierował szereg wystąpił do Zakładu, uwzględniając przy tym stanowisko Wnioskodawcy wyrażane w toku postępowania - jak trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, podejmowanych przez organ czynności nie można określić jako pozorne - nie prowadzące do rozpoznanie sprawy. Zresztą ostatecznie wydano decyzję - już po wniesieniu skargi. Nie sposób jednak pominąć, że – bezspornie - w okresie od końca kwietnia do końca września 2019 roku organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Nie sposób więc uznać aby w toku postępowania wszystkie czynności podejmowano bez zbędnej zwłoki. Skoro równocześnie postępowanie było prowadzone z przekroczeniem zakreślonych w K.p.a. terminów, czyni to zasadnym zarzut przewlekłości danego postępowania.

40 W toku postępowania nastąpił wprawdzie okres, gdy czynności organu nie byłem stosownie skoncentrowane, lecz - w kontekście wszystkich podjętych w sprawie czynności - nie sposób przyjąć, aby zderzenie to należało kwalifikować jako wadliwość postępowania o charakterze kwalifikowanym - rażące naruszenie prawa.

41 Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu (patrz załączona kopia decyzji), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie.

42 Dodatkowo wypada odnotować, że w ocenie Sądu w tym składzie powołana przez organ w odpowiedzi na skargę reguła z art. 78 ust. 2 rozporządzenia RODO, nie stanowi w istocie lex specialis wobec krajowych reguł ogólnych postępowania administracyjnego (Sąd nie podziela tu innego prezentowanego w judykaturze stanowiska). Z treści wskazanej normy wynika mianowicie, że ustanowiono nią, na obszarze obowiązywania RODO, pewien wymóg minimalny. Nie prowadzi to jednak do naruszenia innych reguł administracyjnych w państwach członkowskich - tak zwrot "Bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej" (in principio przepisu). Stąd w sprawie zejdą zastosowania regulacje ogólne dotyczące informowania stron o braku możliwości załatwienie sprawy w terminie. Wskazana regulacja RODO nie stanowi także lex specialis, co do określenia maksymalnego czasu załatwienia sprawy. Kwestia ta nie ma znaczenie z perspektywy oceny, że prowadząc w tej sprawie postępowanie przewlekle nie naruszono prawa rażąco. Strona bowiem była informowana przez organ o kolejnych, podejmowanych czynnościach. Miała więc faktycznie orientację, że sprawa jest w toku i nie zakończony się w terminie przewidzianym K.p.a.

43 Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 orzeczono o zwrocie na rzecz Wnioskodawcy kosztów postępowania - wobec treści art. 200 wskazanej ustawy.

44 -----------------------

45 5