Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., I SA/Sz 148/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., I SA/Sz 148/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2019 r. w sprawie ze sprzeciwu T.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] r.

3 nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

4 Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy.

5 W dniu 30 czerwca 2016 r. skarżący T. B. złożył wniosek

6 o przyznanie płatności na rok 2016 m.in. w zakresie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013. Skarżący zadeklarował do wsparcia realizację wariantu 2.1

7 na działce rolnej FA1 o powierzchni [...] ha, zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb M., gmina P.. Grunty te miały zostać 20 maja 2016 r. przejęte przez skarżącego od S. R.. S. R. w roku 2015 wystąpił w ramach kontynuowania realizacji zobowiązania podjętego w okresie wcześniejszym – o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.1. Powyższe wynikało

8 ze złożonego równocześnie wniosku skarżącego o wstąpienie do toczącego

9 się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w związku z przeniesieniem na niego posiadania ww. gruntów. Do wniosku dołączono oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego oraz "umowę wydania z przeniesieniem posiadania nieruchomości

10 w celu przekazania programu rolnośrodowiskowego" z dnia 20 maja 2016 r.

11 Następnie, w dniu 1 lipca 2016 r. skarżący zmienił powyższych wniosek, zgłaszając do wsparcia realizację wariantu 4.1 na działkach rolnych AA1, AB1 i AC1

12 o powierzchni łącznie [...] ha, zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], na [...] i nr [...] obręb P., gmina R.. Grunty te miały zostać 25 maja 2016 r. przejęte przez skarżącego od A. F.. A. F. w roku 2015 wystąpiła - w ramach kontynuowania realizacji zobowiązania podjętego w okresie wcześniejszym - o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 4.1. Powyższe wynikało ze złożonego równocześnie wniosku skarżącego o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej

13 (PROW 2007-2013) w związku z przeniesieniem na niego posiadania ww. gruntów.

14 Do wniosku dołączono oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego oraz "umowę wydania z przeniesieniem posiadania nieruchomości w celu przekazania programu rolnośrodowiskowego" z dnia 25 maja 2016 r.

15 W dniu 4 lipca 2016 r. skarżący, złożył kolejną zmianę do powyższego wniosku

16 o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, zgłaszając dodatkowo

17 do wsparcia: realizację wariantu 2.9 na działce rolnej o powierzchni [...] ha, realizację wariantu 4.1 na działce rolnej powierzchni [...] ha, realizację wariantu 5.1 na działce rolnej o powierzchni [...] ha.

18 W dniu 13 lipca 2016 r. skarżący złożył wniosek na rok 2016 o wstąpienie

19 do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w związku z przeniesieniem posiadania gruntów, zadeklarowanych przez J. M. do płatności na rok 2016, które

20 to przeniesienie miało nastąpić w dniu 28 maja 2016 r. Transfer obejmować miał grunty i warianty określone w opisanej powyżej zmianie do wniosku, złożonej 4 lipca 2016 r. Do wniosku dołączono oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego oraz "umowę wydania z przeniesieniem posiadania nieruchomości w celu przekazania programu rolnośrodowiskowego" z dnia 28 maja 2016 r.

21 Organ I instancji dopuścił w charakterze dowodu decyzję nr [...]

22 z [...] r., na mocy której odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej S. R. z uwagi na to, że stworzył on sztuczne warunki do uzyskania płatności, w wyniku czego uzyskał wyższą płatność.

23 W dniu 21 września 2016 r. organ I instancji – w ramach odrębnego postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015 - przesłuchał skarżącego w charakterze strony. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy zeznał on, że A. F. i S. R. są dla niego osobami obcymi, zaś ich wspólny pełnomocnik - A. M. - bratem przyrodnim. Należące

24 do skarżącego grunty A. F. i S. R. mieli użytkować bezumownie gdy skarżący miał mieć problemy zdrowotne i zupełnie nie zajmował

25 się gospodarstwem. Z uwagi na zmianę przepisów dotyczących gruntów stanowiących własność ANR, oboje mieli wystąpić do skarżącego z prośbą o przejęcie

26 ich zobowiązań rolnośrodowiskowych, zaś ten ostatni na to wyraził zgodę.

27 Do protokołu przesłuchania dołączone zostało 7 umów dzierżawy zawartych przez skarżącego z Agencją Nieruchomości Rolnych (ANR).

28 Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2015: w wariancie 4.1

29 w zakresie zobowiązania i gruntów, jakie skarżący miał przejąć od A. F.

30 w ramach postępowania w sprawie płatności na rok 2015, w wariantach 2.9,4.1 i 5.1

31 w zakresie zobowiązań i gruntów, jakie skarżący miał przejąć od J. M., oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2016 w wariancie 2.1

32 w zakresie zobowiązania i gruntów, jakie skarżący miał przejąć od P. S. Radela w ramach postępowania w sprawie płatności na rok 2015.

33 Uzasadniając decyzję, organ I instancji wskazał, iż z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania wyższej płatności przez S. R. nie mógł on skutecznie przenieść zobowiązania rolnośrodowiskowego na skarżącego,

34 w związku z czym skarżący się nie mógł skutecznie wstąpić w miejsce S. R. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności na rok 2015,

35 a co za tym idzie nie mógł kontynuować realizacji tego zobowiązania w roku 2016 (brak zoboiwązania). W odniesieniu do gruntów przejętych od A. F.

36 oraz J. M. organ I instancji nie sformułował podobnych zarzutów, uznając ten transfer zobowiązania za skuteczny.

37 Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Pismo skarżącego nie zawierało żadnych zarzutów pod adresem rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji.

38 Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu

39 I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

40 W uzasadnieniu tej decyzji, wyjaśnił, że odwołanie nie zawierało sprecyzowanych zarzutów pod adresem decyzji organu I instancji.

41 Organ odwoławczy wskazał, że warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej w kolejnym roku jest uprzednie podjęcie bądź przejęcie przez wnioskodawcę zobowiązania tego rodzaju. Do roku 2015 skarżący nie realizował programu tego rodzaju. Wnioskodawcą w tym zakresie stał się składając

42 - w odniesieniu do roku 2015 - wnioski o wstąpienie do toczącego się postępowania

43 w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007- 2013)

44 w związku z przeniesieniem posiadania gruntów, złożone w odniesieniu do gruntów objętych zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi, podjętymi przez S. R.

45 i A. F.. Analiza uprawnienia przysługującego skarżącemu do skutecznego ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2016 uzależniona jest więc

46 od oceny skuteczności przeprowadzonych w ramach wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 transferów zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych przez wskazane powyżej osoby.

47 Organ odwoławczy powołując się na § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków

48 i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata

49 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", wskazał, że warunkiem od spełnienia którego uzależniona jest możliwość skutecznego ubiegania się przez rolnika o płatności w ramach istniejącego

50 już zobowiązania, podjętego przez innego rolnika, jest przeniesienie posiadania gruntów lub stada zwierząt w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy.

51 Organ odwoławczy zauważył, że powyższy warunek został w sprawie formalnie spełniony, albowiem - w odniesieniu do gruntów "przejętych" zarówno w toku obsługi wniosków na rok 2015 od A. F. i S. R., jak i w toku obsługi wniosku na rok 2016 od J. M. - do wszystkich trzech wniosków

52 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w związku z przeniesieniem posiadania gruntów załączone zostały "Umowy wydania z przeniesieniem posiadania nieruchomości w celu przekazania programu rolnośrodowiskowego".

53 W ocenie organu odwoławczego, analiza ww. umów prowadzi jednakże

54 do wniosku, że poważne wątpliwości budzi to, czy można je uznać za umowy

55 w rozumieniu ww. § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

56 Z treści przedłożonych w sprawie umów dzierżawy wynika, że skarżący miał tytuł prawny do użytkowania gruntów, jakie 20, 25 i 28 maja 2016 r. "przejął"

57 od - odpowiednio - S. R., A. F. i J. M.. Zgodnie

58 z wyjaśnieniami, złożonymi przez skarżącego w toku przesłuchania 21 września 2016 r. w odniesieniu do A. F. i S. R., rzeczone osoby

59 od niesprecyzowanej daty miały bezumownie użytkować "przejęte" grunty, korzystając

60 z jego problemów zdrowotnych, przy czym okoliczność wyłączenia działek zlokalizowanych w obrębie P. ("przejętych" od S. R.) z własnych wniosków o przyznanie płatności skarżący tłumaczył tym, że w roku 2014

61 nie zdecydował się na ich wykup od ANR, zaś podjęcie decyzji o wykupie miało stanowić warunek utrzymania tytułu prawnego do tych gruntów. Zwrot gruntów na rzecz skarżącego był skutkiem zmian w prawie, wprowadzających ograniczenie, polegających na uniemożliwieniu skutecznego ubiegania się o płatności (w tym rolnośrodowiskowe) osobom, które bezumownie prowadzą działalność rolniczą na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że analiza umów dzierżawy dotyczących działek "przejętych" od J. M. wskazuje,

62 iż dopuszczają one możliwość poddzierżawienia osobie trzeciej, ale jedynie

63 za wyrażoną na piśmie zgodą ANR.

64 Organ odwoławczy wskazał, że skarżący wezwany - w toku obsługi wniosków

65 o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 - do przedstawienia wszystkich dokumentów traktujących o jego prawie do użytkowania wszelkich gruntów rolnych,

66 nie przedłożył odnośnych umówi poddzierżawy opatrzonych pisemną zgodą ANR. Zważywszy na powyższe brak jest podstaw, by odmiennie - niż w przypadku relacji

67 z A. F. i S. R. - potraktować kwestię użytkowania gruntów skarżącego przez J. M..

68 Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, z powyższego wynika, że tytuł prawny do użytkowania "przejętych" działek przysługiwał w całym tym okresie skarżącemu. A. F., S. R. i J. M. bezumownie

69 - a w przypadku pierwszych dwóch osób także bez wiedzy i zgody skarżącego – użytkowali grunty należne skarżącemu. W maju 2016 r. posiadanie tych gruntów wróciło do skarżącego, albowiem niemożliwe stało się ubieganie się o dotacje

70 do nich przez dotychczasowych bezumownych użytkowników. Zważywszy na fakt,

71 iż A. F., S. R. i J. M. nie mieli żadnego tytułu prawnego do dzierżenia "przekazanych" działek, jako że użytkowali je bezumownie, poważne wątpliwości budzi, czy mogli być stronami umów, w wyniku których posiadanie tych gruntów przenosili na skarżącego. Istota tych umów sprowadza się do tego,

72 że zwracają oni skarżącemu jego własne (prawnie dzierżawione) grunty.

73 Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że analiza tych czynności prawnych

74 w świetle wyjaśnień skarżącego wskazuje, ze zawarcie opisanych powyżej umów mogło mieć na celu obejście prawa, ograniczającego krąg uprawnionych do ubiegania się

75 o płatności rolnośrodowiskowe (i szereg innych) do tych użytkowników gruntów wchodzących w skład zasobu ziemi rolnej Skarbu Państwa, którzy mają do zgłoszonego gruntu tytuł prawny. Dzięki zawarciu fikcyjnej umowy tego rodzaju A. F., S. R. i J. M. mogli mieć nadzieję na uniknięcie negatywnych konsekwencji w postaci powstania obowiązku zwrotu płatności uzyskanych

76 do bezumownie użytkowanych gruntów w latach poprzednich.

77 W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji organu I instancji

78 nie odnosiło się do powyższych kwestii, co należy uznać za istotne naruszenie regulacji art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2086 ze zm.) – dalej: "k.p.a."

79 Organ odwoławczy zauważył nadto, że decyzja z [...] r.

80 nr [...], na mocy której organ I instancji odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej S. R. została uchylona, w związku z czym odpadło jej znaczenie dla postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej skarżącemu.

81 W ocenie organu odwoławczego, powyższe zastrzeżenia mają na tyle istotny charakter, że mogą wpłynąć na wysokość pomocy należnej skarżącemu z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na rok 2016. Mając na względzie powyższe oraz konieczność zapewnienia instancyjnej kontroli orzeczeń administracyjnych, organ odwoławczy uchylił więc decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z zaleceniem, by ten rozstrzygając ponownie odniósł się do wątpliwości, jakie zostały sformułowane powyżej oraz przeanalizował wyjaśnienia i dokumenty, złożone w toku przesłuchania.

82 Organ odwoławczy zastrzegł przy tym, że wątpliwości te nie przesądzają

83 o bezwzględnej wadliwości rozstrzygnięcia przyjętego w przedmiotowej decyzji organu

84 I instancji. Jeśli jednak organ I instancji miałby wydać powtórnie decyzję o zbliżonej istocie, powinien jest ją wyczerpująco uzasadnić. Uzasadnienie zawarte

85 w dotychczasowej decyzji organu I instancji jest bowiem pod tym względem niewystarczające, uniemożliwiając stwierdzenie, czy kwestia budząca wątpliwości organu odwoławczego jest postrzegana przez organ I instancji jako wolna

86 od zastrzeżeń, ale organ I instancji nie wyjaśnił w decyzji swojego stanowiska,

87 czy też organ I instancji przez przeoczenie w ogóle nie uwzględnił tych okoliczności

88 w swojej analizie istoty sprawy.

89 W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący T. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego

90 w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie

91 na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

92 Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki do jego zastosowania.

93 W uzasadnieniu sprzeciwu, skarżący podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wyczerpujący, w konsekwencji organ odwoławczy dysponował pełną wiedzą o przebiegu postępowania, przebiegu historycznym zdarzeń objętych rozstrzygnięciem, a także złożonych materiałach dowodowych oraz ich kompletności. Natomiast przyczyną wydania zaskarżonej decyzji była inna ocena organu odwoławczego w odniesieniu do § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

94 Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy jako jedyną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji wskazał niewystarczające uzasadnienie rozstrzygnięcia

95 w sprawie. W ocenie skarżącego, powyższe nie może jednak uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do ponownego rozpoznania.

96 Skarżący wyraził również obawę, że postępowanie administracyjne w sprawie może trwać jeszcze kilka lat, skoro obecne postępowanie przed organem II instancji trwało od października 2017 r., czyli ponad 14 miesięcy.

97 W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

98 W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

99 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

100 Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie należy zauważyć, że w sprawie przedmiotem zaskarżenia jest wydana na podstawie

101 art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylająca w całości decyzję organu

102 I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

103 tj. tzw. decyzja kasacyjna.

104 Zgodnie z wprowadzonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a."

105 od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

106 Oznacza to, że od tego jednego rodzaju decyzji organu drugiej instancji, jakim jest decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości

107 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przypadku,

108 gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny

109 do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zamiast skargi stronie przysługuje sprzeciw od tej decyzji.

110 Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza

111 to, że sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Przy czym, inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w graniach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

112 i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro

113 na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 16 lutego

114 2018 r., VII SA/Wa 256/18 i z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18 oraz WSA w Łodzi

115 z dnia 27 lutego 2018 r., II SA/Łd 899/17).

116 W konsekwencji, sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych

117 w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw.

118 Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana

119 z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

120 Niewątpliwie, konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji, w którym zostało wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać.

121 Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie,

122 iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy organ pierwszej instancji

123 nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych lub gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. (w:) Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231,

124 A. Kabat (w) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Komentarz do art. 64e, LEX).

125 Jak zauważa B. Adamiak, organ odwoławczy nie będzie mógł konwalidować wadliwości postępowania dowodowego - przeprowadzając postępowanie dowodowe

126 we własnym zakresie - jeżeli ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania niezbędnych dowodów (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 540). Podobnie wskazuje J. P. Tarno, podkreślając, że organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w zastępstwie organu pierwszej instancji, gdyż "pozbawiłby bowiem w ten sposób stronę prawa kwestionowania podstawowych ustaleń tego postępowania w odwołaniu od decyzji, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania" (J.P. Tarno, Uprawnienia..., s. 226).

127 Organ odwoławczy nie może więc zastępować organu pierwszej instancji

128 w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych

129 dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony

130 do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna być zatem interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub

131 z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów

132 w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

133 Podzielić należy przy tym pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 19 stycznia

134 2010 r., II OSK 101/09, że art. 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go

135 jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc

136 to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako

137 od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także

138 w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności

139 lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania

140 art. 136 k.p.a.

141 W świetle powyższych rozważań, oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki określone w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., należało podzielić pogląd organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

142 Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że organ

143 I instancji nie wyjaśnił, kwestii tytułu prawnego jakimi dysponowali A. F. S. Radel do użytkowania działek "przejętych" przez skarżącego i zgłoszonych przez niego do płatności rolnośrodowiskowych na 2015 r. a następnie na 2016 r.,

144 a w przypadku działek "przejętych" od J. M. jednie na 2016 r., wskazane okoliczności mogą wpłynąć na wysokość pomocy należnej skarżącemu z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na rok 2016.

145 Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że uzasadnienia decyzji organu

146 I instancji nie wynika by ten przeprowadził postępowanie dowodowe w tej kwestii.

147 W decyzji nie wskazano jakie dowody przeprowadził organ I instancji na tę okoliczność, jakim dał wiarę a jakim odmówił wiarygodności.

148 Ponadto, organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] r. nr [...] wydanej wobec S. R., stanowiącej podstawę odmowy przyznania skarżącemu płatności co do działek "przejętych" od S. R..

149 Wskazany przez organ odwoławczy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy

150 ma zatem niewątpliwe istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a., który miał zastosowanie w sprawie w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ww. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co wynika

151 z treści art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a.),

152 w brzmieniu dotychczasowym (...).

153 Sąd podziela przy tym koncepcję, zgodnie z którą odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a zatem, instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Istotą odwołania jest zatem żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest więc obowiązany ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie zaś ponownie rozpoznać sprawę administracyjną tak, jakby decyzja nie istniała i nie zostało wniesione odwołanie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2016 r.

154 I SA/Sz 841/16).

155 Postępowanie odwoławcze ma więc w pierwszym rzędzie charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej.

156 Tym samym, choć na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy

157 i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), to w sytuacji gdy organ odwoławczy ustali, że gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy

158 ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ ten nie może konwalidować istotnych wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji,

159 lecz obowiązany jest orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy

160 do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

161 W konsekwencji, zasadnie więc organ odwoławczy mając na względzie

162 m.in. konieczność zapewnienia instancyjnej kontroli orzeczeń administracyjnych, uchylił więc decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Należy bowiem podzielić pogląd, iż dla stwierdzenia, że zasada dwuinstancyjności została prawidłowo zrealizowana w postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczającym konstatacja, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów, różnych stopni. Koniecznym jest jeszcze, by rozstrzygnięcia zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których owo postępowanie było prowadzone (por. T. Lewandowski, Glosa do wyroku WSA

163 z dnia 27 marca 2014 r., II SA/Sz 1472/13. Teza 1, LEX).

164 Równocześnie jeszcze raz należy podkreślić, że badanie przez sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., co do zasady

165 nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć

166 się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez

167 co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

168 Rozpoznając sprzeciw sąd nie może zatem weryfikować, czy organ odwoławczy trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odszkodowania

169 z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie.

170 W konsekwencji, należało uznać, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

171 Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu w zakresie naruszenia zasady szybkości postępowania, bowiem pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy. Jeżeli strona uważa, że czas trwania postępowania jest zbyt długi z uwagi na działania organu to posiada uprawnienie do złożenia skargi na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie przewidzianym w treści art. 37 k.p.a. Celem instytucji ponaglenia unormowanej w art. 37 k.p.a. jest likwidacja bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego. Jeżeli działanie to nie przyniesie zamierzonego przez stronę skutku, może ona wnieść skargę

172 na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

173 Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wykazał potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zaś nie doparzył się istnienia uchybień w zaskarżonej decyzji skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

174 Na zakończenie należy wskazać, że sprawa będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, w wyniku którego zostanie wydana przez ten organ decyzja administracyjna.

175 Z powyższych względów sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł

176 jak w sentencji wyroku.