Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2017 r., II SA/Sz 780/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2017 r., II SA/Sz 780/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M. J. i W. J. na postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – t.j. ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej w skrócie: "PINB w P.") umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu, w sprawie ostatecznej decyzji organu z dnia [...] r., nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budowli, składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetowym z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w [...] (gm. P.), działka nr [...], obręb S.

3 W dniu 23 listopada 2016 r. wpłynął organu pierwszej instancji wniosek M. J. i W. J., w którym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. żądali wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB w P. z dnia [...] r. i uchylenia tej decyzji, a nadto stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ww. ostatecznej decyzji z dnia [...] r.

4 Wnioskodawcy wyjaśnili, że o wydaniu decyzji z dnia [...] r., M. J. powzięła wiadomość w dniu 31 października 2016 r. Podnieśli, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, podczas

5 gdy postępowanie to nie było postępowaniem w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, lecz w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., do którego nie znajduje zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiący że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

6 Wskazali, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych,

7 w przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzającej prawo do żądania weryfikacji nie tylko dla inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzji o użytkowaniu, w konkretny, aktualny interes prawa własności.

8 Argumentowali, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji

9 o pozwoleniu na budowę przedmiotowej budowli (decyzją Wojewody Z. z dnia [...] r.), konieczność zastosowania w niniejszej sprawie wykładni rozszerzającej art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dające wnioskodawcom możliwość uczestniczenia w niej na prawach strony, nie może budzić wątpliwości, gdyż należy mieć na uwadze, że działania inwestora, który użytkuje nieruchomość i wybudowany na niej obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, mogą także naruszać interesy wnioskodawców, jako współwłaścicieli nieruchomości ościennej w stosunku do tej, na której został wybudowany wiatrak. Ponadto według wnioskodawców, organ niezasadnie umorzył wznowione postępowanie administracyjne decyzją z dnia [...] r.

10 W dniu [...] r. PINB w P. wydał na podstawie art. 149 § 3 i 4

11 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 k.p.a., dwa postanowienia o tożsamym numerze [...], odmawiające odpowiednio M. J. i W. J. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją organu z dnia [...] r., nr [...].

12 W uzasadnieniu ww. postanowień organ podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Podniósł, że w decyzji Starosty P. z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. budowli, wskazany był jako jedyny inwestor wyłącznie G. B. Organ stwierdził, że wnioskodawcy nie są następcą prawnym inwestycji.

13 Organ wskazał na wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11, oddalający skargę M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej w skrócie: "ZWINB w S."), z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB w P. z dnia [...] r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r., dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie ww. budowli.

14 Jak stwierdził organ, w ww. wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, że w tej sprawie przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Sąd ten stwierdził, że ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w których stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Mając powyższe na uwadze, organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie objętej decyzją z dnia [...] r.

15 Zażalenie na postanowienia organu z dnia [...] r. wnieśli M. J. i W. J.

16 Wnoszący zażalenie nie zgodzili się ze stanowiskiem organu prezentowanym

17 w uzasadnieniu kwestionowanych postanowień. Wskazywali na konieczność zastosowania wykładni rozszerzającej art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dającej im możliwość uczestniczenia na prawach strony w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej budowli.

18 Jednobrzmiącymi postanowieniami z dnia [...] r., nr [...] oraz [...] wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 145 § 1, art. 147 i art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W. J. i M. J. (oddzielnie), ZWINB w S. utrzymał w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

19 W uzasadnieniu postanowień, organ drugiej instancji wskazał na wynikające

20 z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", związanie organów administracji publicznej oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego w danej sprawie. Zwrócił uwagę, iż w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11 Sąd stwierdził, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania, w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Sąd stwierdził, że podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach, dotyczących danej inwestycji, np. pozwolenia na budowę.

21 Według organu, ww. ograniczenie dotyczy także postępowań prowadzonych

22 w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności),

23 których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w których stroną może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny.

24 Organ uznał, że niezależnie od przywołanych przez wnioskodawców stanowisk sądów administracyjnych, wyrażających odmienny pogląd co do interpretacji art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, niż wyrażone w ww. wyroku z dnia 15 marca 2012 r., wznowienie postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o żądanie innej osoby niż inwestor lub jego następca prawny, jest niedopuszczalne.

25 M. J. i W. J., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] r., nr [...] wnosząc o jego uchylenie w całości.

26 Kwestionowanemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie:

27 - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z wniosku skarżących z dnia 21 listopada 2016 r., podczas gdy w sprawie tej nie zostało wydane żadne orzeczenie sądu administracyjnego, którego oceną lub dalszym sposobem postępowania organ byłby związany,

28 - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą interpretację, prowadzącą do uznania, że ponieważ skarżącym nie przysługuje status inwestora, to nie mogą oni być stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie.

29 W uzasadnieniu skargi, Skarżący przyznali rację organowi drugiej instancji,

30 że w razie wydania w danej, konkretnej sprawie orzeczenia sądu administracyjnego, organ powołany do rozpoznania tej sprawy, jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym orzeczeniu. Stwierdzili, że z ww. sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Argumentowali, że w sprawie tej, zainicjowanej pismem skarżących z dnia 21 listopada 2016 r., nie zostało wydane żadne orzeczenie sądu administracyjnego, którego oceną lub dalszym sposobem postępowania organ byłby związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżących, również w sprawie, w której postanowieniem z dnia [...]. PINB w P. wznowił postępowanie, w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [...]r. i zakończył decyzją z dnia [...] r., nie zostało wydane żadne orzeczenie sądu administracyjnego, którego oceną lub dalszym sposobem postępowania organ byłby związany.

31 Skarżący podnieśli, że wyrok z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11, na który w niniejszej sprawie powołują się organy obu instancji, został wydany w sprawie zupełnie innej. Uważają, że w przeciwieństwie do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., postępowanie to nie toczyło się

32 z urzędu, lecz z wniosku M. J.

33 Uważają, że organy rozpoznające niniejszą sprawę, nie mogą powoływać się na fakt związania ww. wyrokiem, bowiem już z samej chronologii zdarzeń wynika,

34 że orzeczenie to zostało wydane zarówno przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. (zostało wszczęte w dniu 12 lipca 2012 r.), jak i przed wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r.

35 Ponadto skarżący podnieśli, że sposób interpretacji art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wyrażone w ww. wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt

36 II SA/Sz 1389/11 odbiega od aktualnie dominującego kierunku wykładni tego przepisu, która została zaaprobowana przez sądy administracyjne.

37 W odpowiedzi na skargę ZWINB w S. wniósł o jej oddalenie.

38 W piśmie z dnia 5 sierpnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r., uczestnik postępowania G. B. poinformował, że właścicielem budowli objętej sprawą została M. K. i Ł. P. Spółka A. W dniu 4 września 2017 r. G. B. przedłożył kopię umowy sprzedaży przedmiotowej elektrowni wiatrowej, której nabywcami stały się ww. osoby.

39 Na rozprawie w dniu 14 września 2017 r., pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę w całości. Wskazał, że intencją skarżących było zaskarżenie obu postanowień ZWINB w S., które zostały wydane w tej samej dacie i mają jednobrzmiącą treść. Wyjaśnił, że numer drugiego postanowienia nie został w skardze wskazany na skutek omyłki, jednakże z jej treści wynika jednoznacznie, że skarga obejmuje oba postanowienia. Uczestnik postępowania Ł. P. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że inwestycja została przez niego i przez M. K. nabyta od G. B. Wskazał, że w dacie nabycia zostali poinformowani, że żadne postępowania w tej sprawie nie są prowadzone. Uczestnik oświadczył, że z tego, co jest mu wiadome, inwestycja spełnia wszelkie wymagania, jeżeli chodzi o przepisy prawa i ochrony środowiska. Stwierdził, że od czasu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie minęło więcej niż 5 lat, więc nie ma podstaw do jej uchylenia.

40 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

41 Sądowa kontrola badania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, dokonana w granicach kognicji sądu administracyjnego, zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: "p.p.s.a."), wykazała,

42 że akt ten jest zgodny z prawem, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

43 Przedmiotem skargi jest postanowienie ZWINB w S., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB w P., odmawiające skarżącym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r., umarzającą wszczęte z urzędu przez ten organ postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie budowli, składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetowym, za zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości [...], gm. P.

44 Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Osią sporu pozostaje natomiast dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 153 p.p.s.a.,

45 w szczególności zaś czy przepis ten znajduje w ogóle zastosowanie w niniejszej sprawie.

46 W ocenie Skarżących brak jest możliwości powoływania się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt

47 II SA/Sz 1389/11, w sprawie objętej skargą, bowiem ich wniosek dotyczył wznowienia postępowania w innej sprawie, zakończonej decyzją administracyjną (z dnia [...] r.), która nie została poddana kontroli sądu administracyjnego, a jest ewidentnie wadliwa. W ocenie Skarżących decyzja PINB w P. z dnia [...] r., którą organ ten umorzył prowadzone z urzędu, na skutek wznowienia, postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, została wydana z naruszeniem prawa. Podstawą umorzenia postępowania administracyjnego była okoliczność, iż od doręczenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie upłynęło 5 lat (art. 146 k.p.a.), tym samym organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem, w ocenie Skarżących, o bezprzedmiotowości postępowania nie może być mowy, bowiem w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ – stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

48 W ocenie Skarżących, postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. dotyczyło zatem innej sprawy administracyjnej, aniżeli ta, w której został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., z dnia 15 marca 2012 r. Stąd, ich zdaniem ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania, wyrażone w tym wyroku nie mogą wiązać organów w sprawie zainicjowanej ich wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r.

49 Dokonując oceny stanowiska Skarżących wskazać zatem należy, że zarówno wydany w dniu 15 marca 2012 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

50 w S., jak i kwestionowana przez Skarżących decyzja z dnia [...] r. dotyczą tej samej decyzji administracyjnej – decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie opisanej wyżej budowli.

51 Wskazywany wyrok został wydany w związku z wniesieniem przez M. J. skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., którym organ ten odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie.

52 W sprawie tej organy obu instancji uznały, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, iż stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zarówno w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w każdej inne sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, w tym wznowienia takiego postępowania – jest wyłącznie inwestor.

53 Sąd, oddalając skargę M. J., podzielił stanowisko organów obu instancji wskazując, że w myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu

54 w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zdaniem Sądu, ustawodawca jednoznacznie określił krąg podmiotów, które mogą występować

55 w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża zatem krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

56 Ograniczenie to, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2012 r., dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych, stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny.

57 W tym stanie rzeczy, jak podkreślił w końcowej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., niezależnie od tego, czy organ I instancji mógł i powinien wznowić postępowanie z urzędu, nie mógł tego uczynić na formalny wniosek skarżącej w tym zakresie. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpoznając zażalenie nie mógł go uwzględnić uchylając je i nakazując organowi I instancji dalsze prowadzenie postępowania, na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania. Jedynym, zgodnym z prawem w tym przypadku sposobem rozstrzygnięcia było utrzymanie w mocy kwestionowanego postanowienia, co też organ II instancji uczynił.

58 Lektura akt sprawy oraz uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z dnia

59 15 marca 2012 r., wydanego w sprawie II SA/Sz 1389/11 prowadzi, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, do wniosku, że postępowanie wznowieniowe

60 w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z treścią tego wyroku, w którym wskazano organowi na taką możliwość.

61 W związku z powyższym trafnie, zdaniem Sądu, organy oceniły zakres związania wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r. uznając, że skoro wszczęcie postępowania z urzędu nastąpiło w związku ze wskazaniem przez Sąd, iż w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – j.t. ze zm.), wnioskodawczyni – M. J. nie może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, to konsekwentnie nie może być również stroną tego postępowania wszczętego z urzędu. Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r., wyłączenie możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie na wniosek podmiotu innego aniżeli inwestor obejmuje również postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych – wznowienia, czy stwierdzenia nieważności.

62 Nie doszło zatem do wskazywanego w skardze naruszenia 153 p.p.s.a. oraz

63 art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bowiem w realiach niniejszej sprawy Skarżący nie mogli skutecznie domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., jakkolwiek stwierdzenie wskazywanej przez Skarżących wadliwości tej decyzji nie wyklucza wszczęcia z urzędu postępowania zmierzającego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

64 W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.