Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2022 r., II SA/Sz 212/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2022 r., II SA/Sz 212/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel,, Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 grudnia 2021 r. nr SZ.RUO.4701.1.30.2020.MB w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej; "Dyrektor RZGW") uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") z [...] października 2020 r., znak: [...] w części, tj. w zakresie punktu II, dotyczącego określenia P. Sp. z o.o. w K. (dalej: "Strona" lub "Skarżący"") dopłaty w opłacie zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie; utrzymał decyzję w mocy w pozostałym zakresie.

3 Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor RZGW wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

4 (Dz.U.2021.735 j.t. ze zm.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 i poz. 2052; dalej: "K.p.a.")

5 w związku z art. 14 ust. 4 oraz art. 272 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2021.624; zm.: Dz.U.2021.784 i 1564; dalej: "Prawo wodne")

6 oraz w związku z § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

7 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2021.736; dalej: "rozporządzenie j.s.o."),

8 Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, [...] marca 2019 r. Dyrektor

9 ZZ ustalił w formie informacji, znak [...] - dla PGK,

10 za IV kwartał 2018 r., opłatę zmienną w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Kamieńskiego decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...]. Wysokość ww. kwoty została ustalona w oparciu o dane wykazane przez PGK w "Oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy Prawo wodne)" z 11 lutego 2019 r. W przesłanym oświadczeniu wskazano,

11 iż w IV kwartale 2018 r. pobrano [...] m3 wód podziemnych, do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości średniorocznie nieprzekraczającej

12 0,25 m3/s, które to cele odpowiadają stawce opłaty, określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia j.s.o.

13 Informacja z 20 marca 2019 r. została doręczona stronie 25 marca 2019 r. Pismem z 4 czerwca 2019 r. organ zawiadomił PGK o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty K. z [...] grudnia 2017 r. W toku postępowania organ I instancji ustali jednak, że [...] lipca 2019 r., tj. po terminie, PGK dokonało jednak wpłaty opłaty za usługi wodne, w wysokości ustalonej w drodze wskazanej wyżej informacji. Wobec dokonanej wpłaty decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Dyrektor ZZ umorzył zatem przedmiotowe postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

14 [...] czerwca 2019 r. pracownicy RZGW przeprowadzili kontrolę gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez Stronę z ujęcia wód podziemnych w miejscowości R.. Kontrola wykazała, że Strona, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno

15 dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców (tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych).

16 W wyniku wszczętego przez organ postępowania wydana została wymieniona decyzja z [...] października 2020 r., określająca Stronie za IV kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych w miejscowości R.. Organ wyjaśnił sposób naliczenia opłaty.

17 Po rozpatrzeniu wniesionego przez Stronę odwołania, Dyrektor RZGW doszedł do przekonania, że odwołanie to zasługuje na uwzględnienie, ale jedynie w części i z przyczyn innych niż podniesione w odwołaniu.

18 Organ stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do dokonania oceny, czy pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości R. dokonywany jest jedynie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (określonych w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia j.s.o.), do których stosuje się preferencyjną stawkę opłat,

19 czy też w związku z możliwością rozdziału pobranych wód podziemnych w celu dostarczenia ich zarówno gospodarstwom domowym, jak i pozostałym odbiorcom

20 - nie ma tylko takiego charakteru, a pobór wód i dostarczanie ich pozostałym odbiorcom winno uznać się za pobór odpowiadający celowi, określonemu w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia j.s.o. (tj. poborowi, uzdatnianiu i dostarczaniu wody).

21 Organ zauważył, że zarówno Prawo wodne, jak i rozporządzenie j.s.o.

22 nie zawierają definicji legalnej zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Definicja taka znajduje się w art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2020.2028; dalej: "z.z.w."), który stanowi,

23 że jest nią działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

24 Według Dyrektora RZGW regulacje z.z.w. wskazują, że odbiorcy usług

25 nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę korzysta z wymienionej usługi wodnej na podstawie i warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym. Przepisy dotyczące opłat za usługi wodne odnoszą się natomiast wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i to aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód winna wpływać na kształt obowiązków opłatowych, obciążających te podmioty.

26 Okoliczność, że działalność polegająca na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi może być prowadzona wyłącznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, nie oznacza, że jedynym celem poboru wody przez stronę jest cel wskazany w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego. Strona w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zaopatruje bowiem zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Strona legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym z 29 grudnia 2017 r. na szczególne korzystanie z wód obejmujące pobór wód podziemnych z ujęcia

27 w miejscowości R. - bez ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców. Z tego względu nie można uznać, że wyłącznym celem poboru wody przez Stronę jest zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Tymczasem wymieniony przez ustawodawcę cel poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne realizuje się z wyłączeniem wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia innych niż ludność podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, czy podmiotów publicznych.

28 Organ uznał, że użyte w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego sformułowanie "zbiorowe zaopatrzenie ludności" należy uznać za tożsame z określeniem "zbiorowe zaopatrzenie wspólnoty", które z kolei powinno się w dalszej kolejności utożsamić z określeniem "zbiorowe zaopatrzenie mieszkańców gminy".

29 Zdaniem organu cel poboru wody wskazany art. 274 pkt 4 Prawo wodnego dotyczy wyłącznie zbiorowego zaopatrywania mieszkańców gminy w wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych. Dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wód podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą

30 oraz podmiotom publicznym wykracza poza zakres wymienionej regulacji. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się natomiast w celu określonym w art. 274 pkt 2

31 lit. za Prawo wodnego oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia i.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazana w powołanych przepisach sekwencja następujących po sobie czynności od strony przedmiotowej odpowiada bowiem definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Znajduje też odzwierciedlenie w sekcji E dział 36 Polskiej Klasyfikacji Działalności, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, a ponadto została wpisana w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego PGK. Istotne znaczenie ma również to, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmuje też wszystkie procesy technologiczne, które

32 są pośrednio lub bezpośrednio związane z ujmowaniem wody, jej uzdatnianiem

33 lub dostarczaniem, jeżeli pomiędzy danego rodzaju zdarzeniem (sytuacją), a ujmowaniem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody istnieje związek przyczynowo skutkowy.

34 Dyrektor RZGW uznał, że brzmienie definicji legalnej "zbiorowego zaopatrzenia w wodę", określonej w art. 2 pkt 21 z.z.w. nie przesądza o tym, jakoby przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne pobierały wodę wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrywania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

35 Odnosząc się do zarzutu naruszenia zakazu powagi rzeczy osądzonej

36 i wszczęcie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] postępowania w sprawie,

37 co do której postępowanie zostało przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzją

38 - organ zauważył, że w obrocie prawnym nie funkcjonują dwie decyzje ostateczne określające Stronie wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. Wysokość opłaty zmiennej za wskazany wyżej okres ustalona została bowiem podmiotowi przez Dyrektora ZZ informacją z [...] marca 2019 r., a następnie określona decyzją

39 z [...] października 2020 r.

40 Organ nie stwierdził również naruszenia zasady in dubio pro libertate

41 w rozumieniu art. 7a § 1 K.p.a. W art. 274 Prawa wodnego wprowadzono katalog górnych jednostkowych stawek za usługi wodne, które nie mają wobec siebie charakteru konkurencyjnego, nie pochłaniają i nie wykluczają się wzajemnie, lecz każda z tychże opłat znajdzie zastosowanie wówczas, gdy dany podmiot będzie korzystał z usług wymienionych w tym katalogu.

42 Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie prawa

43 do wydania decyzji. Decyzja została bowiem dostarczona stronie 2 listopada 2020 r. Niezakończenie sprawy w terminie wynikającym z art 35 § 3 K.p.a. nie spowodowało przy tym negatywnych skutków dla strony.

44 Organ ocenił, że ze względu na okoliczność, iż Strona zaopatruje w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zarówno ludność, jak i inne podmioty, Dyrektor

45 ZZ słusznie określił ww. podmiotowi wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w IV kwartale 2018 r. w podziale na poszczególne cele, tj. do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, równocześnie biorąc pod uwagę jednostkowe stawki opłaty określone odpowiednio w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c i § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia j.s.o.

46 Według organu w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora ZZ do wydania decyzji określającej ZUK wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r., bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało,

47 iż informacje przedłożone przez Stronę - na podstawie art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego - w oświadczeniu będącym podstawą ustalenia wysokości opłaty zmiennej

48 w pierwotnej informacji, zawierały odmienne wskazania niż ustalenia poczynione

49 przez organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem wyników kontroli gospodarowania wodami, wykonanej przez pracowników RZGW w S. Dyrektor RZGW podzielił przyjęty przez organ I instancji sposób dokonania (w drodze oszacowania) wyliczenia ilości pobranych wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości R. w podziale na poszczególne grupy odbiorców, która uwzględniona została do określenia wysokości opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r.

50 w zaskarżonej decyzji (tj. [...] m3 dla gospodarstw domowych, jaką to ilość należy przypisać do celu odpowiadającego stawce opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia j.s.o. oraz [...] m3, jaką to ilość należy przypisać do celu odpowiadającego stawce opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia).

51 Dyrektor RZGW uznał, iż organ I instancji, wskazując art. 74a Ordynacji podatkowej, popełnił omyłkę, jednak nie miała ona charakteru istotnego, rzutującego

52 na merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia.

53 Okoliczność, że wcześniej Strona dokonała wpłaty tytułem opłaty zmiennej

54 na podstawie informacji z [...] marca 2019 r., a co za tym idzie określenie w zaskarżonej decyzji kwoty pozostałej podmiotowi do zapłaty, tj. [...] PLN - stanowiącej różnicę między nową wysokością opłaty zmiennej a uiszczoną już przez podmiot zapłatą,

55 nie ma wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, tj. określenie należnej opłaty. Sentencja wydanej przez Dyrektora ZZ decyzji nie jest zatem prawidłowa, lecz nieprawidłowość

56 ta nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Punkt dotyczący określenia wysokości dopłaty winien zostać wyeliminowany z sentencji decyzji, z konsekwencją w postaci umorzenia postępowania w tym zakresie.

57 Strona zaskarżyła decyzję Dyrektora RZGW w części, tj. w zakresie punktu

58 II decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

59 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez

60 ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie przed Dyrektorem ZZ w całości, albowiem decyzja organu

61 I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)

62 w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w każdym z powyższych przypadków;

63 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w części w mocy decyzję organu I Instancji, w sytuacji, gdy nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do wydania orzeczenia o ww. treści;

64 3) art. 272 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty zmiennej

65 za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych w miejscowości C., gm. K. z uwzględnieniem celów, na jaki pobierana jest woda, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia j.s.o.;

66 4) art, 274 pkt 1 lit. za Prawa Wodnego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit, a oraz

67 § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia j.s.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych

68 z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

69 5) art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;

70 6) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku;

71 7) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji

72 gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący I rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji

73 i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.

74 W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.

75 Skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji Dyrektora RZGW w zaskarżonej części

76 i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ZZ; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

77 W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie w całości.

78 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:

79 Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

80 (Dz.U.2021.2095 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy

81 za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym

82 w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

83 Zastępczyni Przewodniczącej Wydziału I zarządzeniem z dnia 28 kwietnia

84 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

85 Zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność określenia Stronie decyzją

86 z dnia [...] października 2020 r. przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G.

87 za IV kwartał 2018 r. opłaty zmiennej w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych w miejscowości R., tj. w wysokości odmiennej od tej ustalonej

88 w informacji z dnia 20 marca 2019 r. i opłaconej przez Skarżącą.

89 Zgodnie z ustalonymi w toku postępowania okolicznościami sprawy, Skarżąca wykazała jedynie pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (podlegający opłacie w stawce preferencyjnej), bez wykazania poboru wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

90 Organy uznały jednak, że udzielone Skarżącej pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2017 r. nie ogranicza celu poboru wód podziemnych jedynie do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (określonych w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia j.s.o.), lecz w związku z rozdziałem pobranych wód podziemnych obejmuje również pobór do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (określonych

91 w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie j.s.o.).

92 Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności zwraca uwagę na zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

93 Skarżąca podniosła, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy pominął fakt,

94 iż w dniu 20 sierpnia 2019 r. została wydana przez Dyrektora Zarządu Zlewni

95 w [...] decyzja umarzająca w całości postępowanie w sprawie określenia Stronie wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych

96 na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty K. z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżąca stwierdziła, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje wydane wobec Skarżącej i dotyczące tej samej opłaty

97 (tj. decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz decyzja z dnia [...] października 2020 r.). Podkreśliła, że ponowne wszczęcie postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym oznacza, że kolejny raz rozpoznano sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą.

98 Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wydane dwie decyzje określające Skarżącej wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty K. z [...] grudnia 2017 r. Wysokość opłaty zmiennej za wskazany okres została bowiem ustalona Skarżącej ww. informacją

99 z [...] marca 2019 r. a następnie określona ww. decyzją z [...] października 2020 r. Organ wskazał zatem, że pomiędzy decyzją z [...] sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie określenia Skarżącej ww. opłaty zmiennej, a decyzją z [...] października 2020 r. określającą tą opłatę nie zachodzi tożsamość spraw.

100 Sąd wskazuje, mając na uwadze ww. kwestię, że organ powyższą decyzją

101 z dnia [...] sierpnia 2019 r. umorzył postępowanie wszczęte w związku z brakiem uiszczenia przez Skarżącą w terminie opłaty zmiennej za pobór wód ustalonej

102 ww. informacją z [...] marca 2019 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy administracyjnej w trakcie postępowania (wszczętego [...] czerwca 2019 r., zgodnie z zawiadomieniem doręczonym Skarżącej [...] czerwca 2019 r.) opłata została przez Skarżącą uiszczona ([...] lipca 2019 r.), co spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że istotą rozstrzygnięcia w tym postępowaniu był właśnie brak uiszczenia przez Skarżącą opłaty za pobór wód ustalonej ww. informacją z [...] marca 2019 r. Zatem dokonanie zapłaty w trakcie postępowania stało się podstawą

103 do jego umorzenia.

104 Natomiast zawiadomieniem z [...] lutego 2020 r., doręczonym Skarżącej

105 [...] lutego 2020 r., wszczęto postępowanie w rozpoznawanej sprawie, które zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji określającej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych.

106 Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym uzasadnione było wszczęcie

107 i przeprowadzenie ponownego postępowania, które tym razem toczyło się w zakresie wysokości opłaty za pobór wód. W tych okolicznościach, organ I instancji wydał decyzję merytoryczną rozstrzygającą co do istoty sprawy.

108 W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dotyczy sprawy

109 już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższa przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną

110 jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.

111 Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, istotne znaczenie

112 ma tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, a zatem podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno

113 po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym

114 tej sprawy. Istotne jest zatem zaistnienie tożsamości sprawy w zakresie podmiotu, przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2020 r., I GSK 341/18; 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14; 9 czerwca 2010 r. II OSK 931/09).

115 Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy mamy do czynienia z nowymi okolicznościami, nie będącymi przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też okolicznościami stanowiącymi podstawę ustalenia stanu faktycznego

116 w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone dowody.

117 Co istotne, niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas,

118 gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał

119 się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej; okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień

120 i obowiązków (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163).

121 W tym miejscu wskazać należy, iż na konieczność ustalenia tożsamości sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, aby rozważyć skutki zakazu ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, z uwagi na sankcję nieważności decyzji (res iudicatae) zwraca uwagę piśmiennictwo (por. R. A. Rychter, Res iudicata

122 w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 123; M. Jaśkowska,

123 w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2106, s. 910 i n.). W literaturze procesu administracyjnego wskazuje

124 się nadto, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku

125 do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia,

126 przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne,

127 nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie, takie

128 też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2906/17 i powołane tam orzeczenia).

129 Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy

130 i przedstawione rozważania prawne Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji

131 z dnia [...] października 2020 r.

132 Jak bowiem powyżej wyjaśniono ww. decyzja z [...] października 2020 r. stanowiła rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a takiej cechy nie ma ww. decyzja ostateczna [...] sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania.

133 Mając powyższe na względzie, prawidłowo w sprawie przyjęto, iż decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie stworzyła res iudicata, a w związku z tym stanowisko Skarżącej co do braku podstaw do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji z dnia [...] października 2020 r., w świetle art. 156 § 1pkt 3 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

134 Przechodząc do oceny istoty sporu w niniejszej sprawie, Sąd wskazuje,

135 że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną,

136 na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, w którym ustalony zostaje

137 m.in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego.

138 W ocenie Skarżącej należy odróżnić cel poboru od dalszych losów pobranej wody. W przypadku przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego działającego

139 w oparciu o przepisy z.z.w., cel taki jest zdeterminowany już w momencie poboru wody z ujęcia/studni głębinowej. Przedsiębiorstwo nie ma wpływu na dalsze losy wody. Zdaniem Skarżącej cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu j.s.o. obciąża przedsiębiorstwo. Skarżąca podniosła, że organ nie przeanalizował w sposób należyty treści zezwolenia wodnoprawnego

140 na pobór przez Skarżącą wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia, wskazując jedynie, że określony w zezwoleniu cel poboru wody nie został ograniczony

141 do jej dostarczania wyłącznie gospodarstwom domowym.

142 Natomiast, w ocenie organów obu instancji, Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Skarżąca dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym dla ujęcia w miejscowości R., na pobór wód podziemnych bez ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców,

143 w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Na poparcie przedstawionej przez organ odwoławczy tezy powołał on przepisy

144 § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia j.s.o. i art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego z przepisów prawa wynika wprost, że to kategoria odbiorców usług, którym zostanie dostarczona pobrana przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne woda wpływa na określenie celu poboru wód

145 przez to przedsiębiorstwo.

146 Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 389 pkt 1 ustawy Prawo wodne), w którym ustalony zostaje m.in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 ustawy Prawo wodne).

147 Poboru wód dokonuje podmiot korzystający z usługi wodnej i to na nim ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne).

148 Zgodnie z art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne, usługi wodne polegają

149 na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w ustawie Prawo wodne. Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy odnosi się do jednej z form korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci usług wodnych. Przepis ten swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Zatem, określone w powyższej ustawie zasady dostępu do usług wodnych, do których zalicza

150 się przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie do odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać

151 na kształt obowiązków w zakresie opłat, obciążających te podmioty. Stanowisko

152 to znajduje potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2020 r., IV SA/Wa 1269/20).

153 W wyroku NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21 stwierdzono, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 ww. ustawy. Ustawodawca w ustawie Prawo wodne zawiera normy prawne, z których wynika, że cel korzystania z wód jest ustalany

154 w pozwoleniu wodnoprawnym i stanowi jego obligatoryjny element (warunek),

155 a naruszenie tego warunku może skutkować odebraniem lub ograniczeniem prawa

156 do korzystania z wód, to dokonując oceny celów poboru wód, o których mowa

157 w przepisach art. 274 pkt 2 - pkt 4 ww. ustawy, należy rozumieć je tak samo, jak cele, o których mowa w art. 403 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne, tj. jako skierowane do podmiotów korzystających z usług wodnych. Nie do pogodzenia

158 z założeniem aksjologicznej spójności systemu prawa byłaby sytuacja, w której opłaty za usługi wodne stanowiące daniny publiczne należne za korzystanie z wód byłyby naliczane z uwzględnieniem celu lub celów odmiennych od przyjętego w akcie administracyjnym celu lub celów poboru wód, mimo że ustawodawca nie nadał

159 im odmiennego znaczenia.

160 Zdaniem Sądu, prawidłowa zatem wykładnia przepisów art. 274 pkt 2 - pkt 4 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 lit. c rozporządzenia j.s.o.

161 z uwzględnieniem ich relacji do art. 35 ust. 1, ust.2 i ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1, art. 403 ust. 1 oraz art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także prowadzące działalność rolniczą nie korzystają z usług wodnych, lecz korzystają z usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, to cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód

162 przez odbiorcę tych usług. Skoro także jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne jest jednym z zasadniczych elementów, które wpływają na wysokości opłaty za usługi wodne, to powiązanie celu poboru wód z podmiotem korzystającym z usługi wodnej,

163 a nie z odbiorcą usług wodociągowo - kanalizacyjnych zapewnia prawidłowe ustalenie daniny publicznej na podstawie niebudzących wątpliwości danych dotyczących ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu poboru wód przez podmiot korzystający z usług wodnych oraz według tych samych zasad dla wszystkich podmiotów pozostających w relewantnej sytuacji prawnej. Tym samym, ustalenie przez organ tego w jaki sposób finalni odbiorcy wykorzystywali wodę dostarczaną przez podmiot korzystający z usług wodnych byłoby dla sprawy irrelewantne. Istotny pozostaje

164 cel poboru wód przez Skarżącą, a nie faktyczny cel wykorzystania wód przez jego odbiorców.

165 Nadto, dostrzec należy, że ustawa prawo wodne, jak i wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia j.s.o. nie zawierają definicji legalnej terminu "zbiorowe zaopatrzenie w wodę". Jednak, definicja legalna "zbiorowego zaopatrzenia w wodę" znajduje się w art. 2 pkt 21 z.z.w., który stanowi, że jest nią działalność polegająca

166 na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Zgodnie także z art. 2 pkt 4 z.z.w., przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy

167 z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495

168 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przepis art. 2 pkt 3 z.z.w. wyjaśnia także, że każdy,

169 kto korzysta z usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym jest odbiorcą usług.

170 Przywołane regulacje z.z.w. również wskazują, że odbiorcy usług

171 nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę korzysta z wymienionej usługi wodnej

172 na podstawie i warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym. Przepisy dotyczące opłat za usługi wodne odnoszą się natomiast,

173 jak już wskazano, wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych

174 i to aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód winna wpływać na kształt obowiązków związanych z wysokością opłat, obciążających

175 te podmioty.

176 Zatem, okoliczność, że działalność polegająca na zbiorowym zaopatrywaniu

177 w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi może być prowadzona wyłącznie

178 przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, nie oznacza, że jedynym celem poboru wody przez taki podmiot jest cel wskazany w art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zaopatruje bowiem zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało udzielone Skarżącej na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości R., składającego

179 się ze studni Nr 1 (eksploatowana) i Nr 2 (nieczynna), działka ewidencyjna Nr [...] obręb R., gmina K. , powiat k. , województwo z. . Przedmiotowa decyzja nie zawiera wskazania i ograniczenia,

180 że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Z tego względu nie można uznać, że wyłącznym celem poboru wody przez Skarżącą jest zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną

181 do spożycia przez ludzi.

182 Nadto, w sprawie organ przeprowadził w dniu [...] czerwca 2019 r. na podstawie przepisów art. 334, art. 335 i art. 336 ustawy Prawo wodne, kontrolę gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez Skarżącą, na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż Skarżąca, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców, co jest zgodne z zatwierdzonymi dla tego podmiotu taryfami dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

183 W konsekwencji, prawidłowo organy obu instancji oceniły, że skoro pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w obu celach, tj. w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, to celami poboru wód są: określony w art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne oraz w § 5 ust. 1

184 pkt 40 rozporządzenia j.s.o. pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy

185 w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych (por. definicja "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi", zawarta

186 w art. 16 pkt 70 ustawy Prawo wodne oraz art. 2 pkt 18 z.z.w.) oraz pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia

187 w wodę innych niż ludność podmiotów w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia j.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

188 Przedstawione stanowisko znajduje poparcie w doktrynie prawa, gdzie wskazuje się, że ustawodawca wyraźnie chciał zastosować ochronę mieszkańców zużywających wodę przeznaczoną do spożycia, wyodrębniając w art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne - jako osobną regulację - górną jednostkową stawkę opłaty za pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. (por. red. dr Krzysztof Filipek, Mariusz Kucharski, Paweł Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany

189 dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Legalis, 2017, wyd. 1). Natomiast, pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia j.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazana w powołanych przepisach sekwencja następujących po sobie czynności od strony przedmiotowej odpowiada bowiem definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Znajduje

190 też odzwierciedlenie w sekcji E dział 36 Polskiej Klasyfikacji Działalności, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, a ponadto została wpisana w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego Skarżącej. Zatem, zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód

191 z art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne, jako że nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy.

192 Reasumując, Skarżąca przez to, że jest przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 z.z.w., nieprawidłowo wywodzi, iż każdy dokonywany przez nią pobór wody mieści się w granicach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy część świadczonych przez Skarżącą usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody nie odnosi się do ludności, lecz do innych podmiotów.

193 Prawidłowość powyższego stanowiska Sądu potwierdza również najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak bowiem wskazał NSA

194 w wyrokach z 19 października 2021 r., III OSK 4088/21 oraz III OSK 4089/21, przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami z.z.w.

195 są normy ustawy Prawo wodne i rozporządzenia j.s.o., które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie

196 dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia j.s.o. stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia j.s.o. i w związku z tym należy je intepretować

197 w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niniejsze stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia j.s.o. mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach ustawy Prawo wodne i w przepisach rozporządzenia

198 j.s.o. posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Ponadto (...) nie można pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana

199 i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Powyższy pogląd NSA wyrażono także w szeregu innych, najnowszych wyroków (por. wyroki z 13 października 2021 r., III OSK 4137/21

200 i III OSK 4121/21). Jak wskazał nadto NSA stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu

201 na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., III OSK 4099/21).

202 Za nieuprawnione zatem należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, bowiem organy obu instancji przepisy te prawidłowo zinterpretowały i także zastosowały w sprawie,

203 gdyż wysokość opłaty zmiennej została w sprawie ustalona w wysokości uzależnionej od ilości wód pobranych w IV kwartale 2018 r. oraz rodzaju i przeznaczenia wody

204 i jej średniego niskiego przepływu, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych

205 i opiewała na iloczyn jednostkowej stawki opłaty - w zależności od celu poboru - i ilości pobranych wód, wyrażonej w m3, czyli zgodnie z przepisami określonych w art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia j.s.o. w celu zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, jak i - zgodnie

206 z przepisami art. 274 pkt 2 za ustawy Prawo wodne i § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia j.s.o. - w celach poboru, uzdatniania i dostarczania wody pozostałym odbiorcom. Opłata zmienna została obliczona prawidłowo jako suma: iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy

207 w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3 - cel 40) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania i ilość pobranych wód podziemnych

208 oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych

209 do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za m3 - cel 27) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania

210 i ilość pobranych wód podziemnych.

211 Z uwagi na powyższe, Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji,

212 że brzmienie przedstawionych regulacji nie przesądza o tym, że Skarżąca pobiera wodę wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną

213 do spożycia przez ludzi i w konsekwencji argumenty dotyczące zarzutu skargi związane z tą kwestią, uznał za nieuzasadnione.

214 Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo wodne, Sąd podkreśla, że w obecnie obowiązującej ustawie Prawo wodne wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych

215 lub wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór tych wód ustala

216 się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych

217 lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie

218 z art. 272 ust. 11 ustawy Prawo wodne, ustalenie ilości pobranych wód odbywa

219 się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych. Jednocześnie zgodnie z art. 552 ust. 2 ustawy Prawo wodne ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: (1) określonego

220 w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu

221 i zakresu korzystania z wód; (2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; (3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Ponadto zgodnie z art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację przysługuje reklamacja, jeśli podmiot nie zgadza

222 się z wysokością opłaty, a w razie nieuznania reklamacji wydawana jest decyzja, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 ww. ustawy). Natomiast w razie uznania reklamacji organ przekazuje podmiotowi obowiązanemu

223 do ponoszenia opłat za usługi wodne, nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne.

224 W przedmiotowej sprawie, Skarżąca w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2019 r. podała ilość pobranych wód ogółem, tj. [...] m3. Natomiast w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. przedstawiła strukturę sprzedaży wody w IV kwartale 2018 r. w rozbiciu

225 na poszczególne grupy odbiorców, zgodnie z wymaganiami zawartymi w punkcie

226 I protokołu kontroli z dnia 25 czerwca 2019 r. W tym zakresie przedstawiła wynik

227 dla ujęcia R. , w którym sprzedaż w m3 wynosiła dla gospodarstw domowych 961, dla spółdzielni mieszkaniowych i wspólnot mieszkaniowych 0, dla działalności gospodarczych [...], dla podmiotów publicznych 0, co łącznie dało [...] m3. Ponadto poinformowała, że wykonanie elektronicznego wyciągu z systemu bilingowego odbiorców usług prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z wymaganiami zawartymi w punkcie II protokołu kontroli okazało się technicznie niemożliwe.

228 Wobec braku danych pochodzących od Skarżącej odnoszących

229 się do precyzyjnej ilości pobieranej wody na określone cele, organ wykonał kontrolę gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobranych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości R. przez Skarżącą. Wobec tego, że postepowanie w sprawie wykazało, że Skarżąca w ramach zbiorowego zaopatrywania w wód, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych,

230 jak i pozostałych odbiorców (tj. prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych).

231 W myśl art. 272 ust. 13 ustawy Prawo wodne, w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej dla tych celów i potrzeb, przy czym na mocy art. 552 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych. Regulacja art. 552 ust. 2a

232 i następne ustawy Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 20 września 2018 r., miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, wskazujący dodatkowe sposoby pozyskania przez właściwe organy informacji, na podstawie których można było określić w prawidłowej wysokości opłatę zmienną za korzystania z usług wodnych.

233 Sąd wskazuje również, że w art. 300 ustawy Prawo wodne wskazano,

234 iż do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje

235 się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom (z wykluczeniem jedynie określonych instytucji wskazanych w tym przepisie). Ponadto w art. 300 ust. 1a i 1b określono,

236 że uprawnienia organu podatkowego, przysługujące Wodom Polskim wykonują dyrektorzy zarządów zlewni Wód Polskich, zaś właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia.

237 Nie ma więc wątpliwości, że przepis art. 23 Ordynacji podatkowej znajduje się dziale III Ordynacji podatkowej, a zatem znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie

238 z mocy odesłania zawartego w art. 300 ustawy Prawo wodne. Tym samym, istniała możliwość szacowania w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie

239 z: 15 września 2021 r., II SA/Sz 856/21; 28 października 2021 r., II SA/Sz 855/21

240 i II SA/Sz 853/21). Podnieść należy, że w literaturze przedmiotu trafnie podkreśla

241 się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu prawa, w zależności od uzyskanego rezultatu, może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost),

242 gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość

243 lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały

244 być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (por. T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 29 października 1991 r., III CZP 109/91, "Przegląd Sądowy" 1992, nr 5-6). Oczywiste jest, że w badanej sprawie przepis

245 art. 23 § 1 Ordynacji podatkowej musiał być zastosowany z pewnymi modyfikacjami. Prawidłowo więc należy ocenić zastosowanie przez organ własnej metody szacowania.

246 Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że przyjęta przez organ administracji szacunkowa metoda ustalania wysokości opłaty zmiennej,

247 przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa ma swoje umocowanie prawne, albowiem faktycznie dane zastosowane w zakresie wyliczenia procentowego

248 przy metodzie szacowania, były jedynymi danymi, na podstawie których można było ustalić realizację celów poboru w zakresie spożycia wody przez mieszkańców

249 i do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pamiętać przy tym należy,

250 że dowodem, w świetle art. 75 § 1 K.p.a. jest wszystko, co może przyczynić

251 się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie pozyskanie danych przez organy było zatem prawidłowe. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 maja 2012 r., I FSK 1066/11 przesłanką oszacowania podstawy opodatkowania

252 na podstawie przepisu art. 23 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest brak danych koniecznych do ustalenia podstawy opodatkowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są przyczyny braku tych danych.

253 Jak wynika z uzasadnienia decyzji metoda szacowania opierała

254 się na obliczeniu procentowego udziału wody sprzedanej dla gospodarstw domowych oraz dla pozostałych odbiorców w ilości wody sprzedanej ogółem. I tak woda sprzedana gospodarstwom domowym w ilości [...] m3 stanowiła 37% sprzedaży ogółem, a woda sprzedana pozostałym odbiorcom w ilości [...] m3 stanowiła 63% sprzedaży ogółem. Tak proporcja została zastosowana do podziału ilości pobranej wody z ujęcia do dwóch analizowanych w sprawie celów poboru wody podziemnej. Wobec danych uzyskanych przez organ, ilość wody pobranej w IV kwartale 2018 r.

255 do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi wyniosła [...] m3, a ilość wody pobranej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody wyniosła [...] m3,

256 co łącznie daje [...] m3 (ilość ta wynika z protokołu kontroli).

257 Zdaniem Sądu, zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego,

258 iż organ podczas wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. nie dopuścił

259 się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 274 pkt 2 lit. za oraz art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo wodne.

260 Wobec powyższego stwierdzić należy, że obciążenie Skarżącej opłatą zmienną za pobór wód podziemnych w sposób w jaki to uczynił organ, było w ocenie Sądu uzasadnione okolicznościami sprawy. Żaden ze wskazanych w zarzutach skargi przepisów ustawy Prawo wodne, jak i z.z.w. czy też rozporządzenia j.s.o., mających zastosowanie w sprawie nie został naruszony.

261 Przechodząc do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, że z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

262 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j.; dalej: "P.p.s.a.") wynika, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uwzględniania skargi, jedynie wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

263 W związku z tym, że zaskarżona decyzja w punkcie I sentencji uchylała decyzję organu I instancji w części, tj. w zakresie punktu II dotyczącego określenia dopłaty

264 w opłacie zmiennej za badany okres i umarzała w tym zakresie postępowanie, Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnięcie w tej kwestii również jest prawidłowe. Słusznie bowiem organ odwoławczy dostrzegł, że decyzja organu winna zawierać wyłącznie rozstrzygnięcie w postaci określenia wysokości należnej opłaty zmiennej. W tych okolicznościach informacja o różnicy pomiędzy kwotą uiszczoną przez Skarżącą

265 i nową kwotą opłaty zmiennej, powinna znaleźć się w uzasadnieniu.

266 Tak się rzeczywiście stało, jednakże dodatkowo organ I instancji zamieścił

267 tą informację w sentencji decyzji, co było nieprawidłowe. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że mimo wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie, nieprawidłowość ta nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

268 Zdaniem Sądu za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 7a § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem nie zostały one naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić organom, że nie rozpatrzyły całego posiadanego materiału dowodowego,

269 czy też błędnie ustalono stan faktyczny w sprawie. Organ szczegółowo przedstawił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy, które w sprawie miały zastosowanie. Ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje,

270 że Skarżąca pobierała wody podziemne na dwa cele, a nie jak twierdziła, wyłącznie

271 w zakresie zbiorowego zapatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia

272 przez ludzi. W istocie stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości, bowiem Skarżąca nie kwestionowała ilości pobranej wody, a jedynie zasadność obciążenia

273 jej wyższą stawką opłaty zmiennej, z tytułu poboru wody na cele poboru, uzdatniania

274 i dostarczania wody. Rozbieżność stanowisk organu i Skarżącej sprowadzała

275 się zatem w istocie do wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego

276 nie zaś ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

277 Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przepisu art. 7a § 1 K.p.a., który znalazłby zastosowanie tylko w razie "wątpliwości co do treści normy prawnej", jednak takie, w ocenie Sądu, w sprawie nie wystąpiły.

278 Zdaniem Sądu, o czym była już mowa powyżej, nie budzi wątpliwości,

279 że Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Fakt ten przyznany został przez samą Skarżąca, która wraz z pismem z [...] sierpnia 2019 r. przedłożyła strukturę sprzedaży wody w IV kwartale 2018 r. w rozbiciu na poszczególne grupy odbiorców (zgodnie z wymaganiami zawartymi w pkt I protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r.). Z przedłożonego zestawienia jednoznacznie wynikało, że Skarżąca w ww. okresie dokonała sprzedaży wody zarówno na rzecz gospodarstw domowych jak i prowadzących działalność gospodarczą. A zatem organy słusznie przyjęły, że pobór wód podziemnych

280 przez Skarżącą następuje na dwa cele, objęte różnymi stawkami.

281 W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

282 Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl.