Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 1293/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 1293/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr[...] , nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [..] w[..] , przebudowę osłony śmietnikowej, usytuowanej na działce nr[...] , w obrębie [...] miasta [...], w terminie do dnia [...] r., poprzez wykonanie robót szczegółowo wymienionych w decyzji w [...] punktach, celem doprowadzenia przedmiotowej osłony śmietnikowej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać miejsca czasowego gromadzenia odpadów.

3 Przedstawiony w uzasadnieniu powyższej decyzji organu II instancji stan faktyczny sprawy, przedstawia się następująco.

4 W dniu [...] r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzili kontrolę osłony śmietnikowej przeznaczonej dla potrzeb Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w[..] . W trakcie kontroli ustalono, że budowa przedmiotowej osłony realizowana jest na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu [..] r., osłona o wymiarach [...] i wysokości [..] m, zbudowana została z cegły klinkierowej oraz, że w dniu kontroli nie była zadaszona. Według przedstawicieli TBS, powierzchnia pod osłoną miała być utwardzona, do osłony nie dojeżdżają samochody, a inwestor nie planuje wykonania do niej dojazdu.

5 Postanowieniem z dnia [...] r. organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej osłony śmietnikowej, z naniesieniem odległości do budynku przy ul.[...] , do okna budynku przy [...] i do działki drogowej nr w[...] . W dniu [...] r. Wspólnota, reprezentowana przez[...] , przedłożyła wymagane dokumenty. Wynikało z nich, że przedmiotowa osłona znajduje się w odległości od [...] m, od granicy z działką drogową nr [...] , w odległości [...] m od budynku przy ul. [...] oraz w odległości [...] m od okna budynku przy [...] w [...] .

6 Decyzją z dnia [...] r., Nr[..] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] "przesunięcie" osłony [...] w "głąb" działki nr [.,.] na odległość minimum [..] m, celem uzyskania odległości określonej w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

7 Na skutek rozpatrzenia odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, że nakaz przesunięcia [...] , czyli rozbiórka i budowa nowego, w innym miejscu, jest niespójny z wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

8 Decyzją z dnia [...] r., Nr [...],organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi przebudowę przedmiotowej osłony śmietnikowej, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

9 Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] złożyła odwołanie od ww. decyzji, wskazując w nim m.in. że na usytuowanie osłony [...] zbliżonej do granicy działki nr [.,.] , uzyskała zgodę jej właściciela, tj. Gminy Miasto (pismo z dnia[...] ., Nr[...] ).

10 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wydaną w dniu [...] r. i skierował sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, ze względu na brak wyszczególnienia w kwestionowanej decyzji, robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia osłony do stanu zgodnego z przepisami oraz określenia terminu ich wykonania, co stanowiło uchybienie wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, w tej decyzji, że zgoda właściciela działki nr [.,.] na lokalizację osłony nie ma znaczenia w sprawie.

11 Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [..] nakazał inwestorowi przebudowę osłony śmietnikowej, wskazując w 11 punktach, jakie czynności strona ma podjąć, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

12 Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji, na które organ odwoławczy odpowiedział decyzją z dnia[..] , Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez zachowania prawem wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią. Stwierdził, że przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawczego do niej z dnia [...] r. nie pozostawiają miejsca na uznaniowe ich stosowanie, zatem bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność nieistotnego niezachowania odległości od granicy działką drogową nr [.,.] oraz zgody właściciela tej działki na obecne usytuowanie osłony śmietnikowej.

13 Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji z dnia [...] r.

14 Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 1190/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia [..] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W motywach uzasadnienia wyroku Sąd uznał za nieprawidłowe stanowisko organu odwoławczego, który twierdził, że nieistotne niezachowanie odległości od granicy z działką sąsiednią nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu, gdyby organy ustaliły, że odstępstwa te nie są istotne, to nie powinny do tak wykonanych robót budowlanych prowadzić postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził ponadto, że samo stwierdzenie, iż roboty budowlane wykonane zostały bez zachowania prawem wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią, nie wystarcza do uznania, że jest to istotne odstępstwo od ustaleń zawartych w przepisach prawa budowlanego. W szczególności, organ winien wziąć pod uwagę, czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość, a także, czy nie narusza innych przepisów prawa. Sąd stwierdził, że nie bez znaczenia, w takiej sytuacji ma fakt,

15 że właściciel działki sąsiedniej wyraził zgodę na zbliżenie osłony do granicy jego działki.

16 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1190/10.

17 Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1236/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia Sądu pierwszej instancji. NSA uznał za trafne stanowisko wyrażone w wyroku z dnia [...] r., że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy niezachowanie odległości osłonki (obudowy [...] ), od granicy z działką sąsiednią istotnie, czy też nieistotnie odbiega od warunków określonych w przepisach. NSA zgodził się również ze stwierdzeniem, iż nie bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest fakt, że Wspólnota dysponowała zgodą właściciela działki drogowej nr [.,.] należącej do Gminy Miasto . Sąd drugiej instancji stwierdził, że organy tej okoliczności nie wzięły pod uwagę, i – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji – nie oceniły, czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenie w jej zagospodarowaniu albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość, a także czy nie narusza innych przepisów prawa.

18 Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] , przebudowę osłony śmietnikowej dla potrzeb mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...] , poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

19 1. demontaż konstrukcji dachu wraz z pokryciem,

20 2. demontaż bramy i krat,

21 3. rozbiórkę części ścian osłony śmietnikowej (czołowa od strony działki [.,.] oraz częściowo poprzeczne) od strony działki drogowej o numerze geodezyjnym [.,.] , tak aby uzyskać odległość min. [...] m od granicy działki nr [.,.] ,

22 4. rozbiórkę tylnej części osłony,

23 5. tyczenie geodezyjne osłony,

24 6. wykonanie fundamentu wraz z robotami ziemnymi od strony rozebranej ściany tylnej i uzupełnienie od strony działki o numerze geodezyjnym [.,.] osłony, tak by uzyskać wymagane przez inwestora wymiary osłony śmietnikowej,

25 7. uzupełnienie brakujących ścian osłony śmietnikowej,

26 8. montaż zdemontowanej konstrukcji dachu wraz z pokryciem dachu,

27 9. montaż bramy i krat,

28 10. uzupełnienie posadzki betonowej wewnątrz osłony wraz z podsypką piaskową,

29 11. wywóz gruzu i uporządkowanie terenu,

30 w terminie do dnia [...] roku, celem doprowadzenia robót budowlanych polegających na jej budowie do stanu zgodnego z prawem, tj. z obowiązującymi przepisami, dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać miejsca do czasowego gromadzenia odpadów.

31 W uzasadnieniu tej decyzji, organ podał, że przedmiotowa osłona śmietnikowa oddalona jest od granicy z sąsiednią działką nr [.,.] - [...] m. Jego zdaniem, przybliżenie przedmiotowej osłony z działką sąsiednią, o odległość [...] cm, stanowi "istotne" odstępstwo od § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazującego zachowanie odległości minimum [...] m, dla usytuowania miejsc na pojemniki, kontenery na odpady od granicy z działką sąsiednią. Na poparcie swoich twierdzeń co do niezgodnego z warunkami technicznymi usytuowania [...] , organ przywołał treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1583/08. Dodał, że w § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia, wymaganą odległość 3 m, można pomniejszyć o połowę po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. W aktach sprawy znajduje się taka opinia z dnia [...] r., z której wynika, że przedmiotowa odległość może być zachowana, tylko w przypadku przebudowy istniejącej zabudowy. Reasumując organ stwierdził,

32 że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie daje możliwości uznaniowego traktowania § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia, w sytuacji usytuowania osłony śmietnikowej od granicy z działką sąsiednią. Według organu, bez znaczenia jest tu zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na przybliżenie, albowiem nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

33 Inwestor przedmiotowej osłony śmietnikowej, wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

34 od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r., wskazując, że organ ten lekceważy zalecenia nałożone na niego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1190/10.

35 Powołaną na wstępie decyzją z dnia [..] r., Nr [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazująca doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

36 W treści uzasadnienia powyższej decyzji, organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przebudowy osłony śmietnikowej do stanu zgodnego z prawem.

37 Organ odwoławczy wskazał, że tak jak organ pierwszej instancji, wziął pod uwagę w przedmiotowej sprawie wskazania WSA i uznał, że niezgodne

38 z przepisami usytuowanie osłony [...] (zbliżenie z granicą sąsiednią działki

39 nr [.,.] ), może w przyszłości spowodować ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej lub w inny sposób negatywnie wpłynąć na tę nieruchomość. Według organu, intencją ustawodawcy przy sporządzaniu przepisów w tym techniczno – budowlanych było zapewnienie ładu przestrzennego oraz użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z przeznaczeniem, w sposób niezagrażający zdrowiu lub życiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Ponadto wskazał, na wymogi, jakie art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stawia w przypadku projektowania i budowy obiektów budowlanych i związanych z nim urządzeń budowlanych, w tym zapewnienie odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z prawem i wytycznymi wyroku Sądu z dnia [...] r. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istotne jest zachowanie minimalnych odległości osłony śmietnikowej od granicy

40 z działką sąsiednią, które określił ustawodawca. Stwierdził, że zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości, nie jest tożsama ze spełnieniem warunków technicznych

41 w sposób inny, niż określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia

42 12 kwietnia 2002 r., przez co pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie.

43 Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] , reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. E.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r., Nr [...] w sprawie nakazania przebudowy osłony śmietnikowej, wnosząc o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Skarżąca wniosła ponadto o wydanie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego o istotnym naruszenia prawa przez organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji.

44 Zdaniem Wspólnoty, zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż WSA w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1190/10, zaakceptowanym w pełni przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1236/11) wskazał, iż nałożenie na skarżącą obowiązku określonego w art. 51ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, musi poprzedzić ustalenie organu, że usytuowanie osłony śmietnikowej, istotnie narusza § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak zauważyła strona skarżącą, mimo tego ponownie procedujący

45 w sprawie organ pierwszej instancji, wydał decyzję nakazująca przebudowę osłony [...] , powołując się wyłącznie na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nie badając, czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią (drogową, nr [.,.] ) spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu tej działki albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość. Zdaniem strony, organ drugiej instancji zaaprobował stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji, naruszając w ten sposób, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądowym. Skarżąca dodała przy tym, że przy zgodzie na odstępstwo właściciela nieruchomości sąsiedniej i braku innego przepisu, niż § 23 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., który zabraniałby usytuowanie osłony śmietnikowej w bliskiej odległości od granicy działek sąsiednich, naruszenie ww. przepisu przez organ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na prawo prowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

46 Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

47 Skarga okazała się zasadna i to z przyczyn w niej powołanych.

48 Zasadniczy wpływ w tejże sprawie, na kontrolę zgodności z prawem działań organów administracji publicznej, ma art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

49 Sprawa doprowadzenia przedmiotowej osłony [...] przy ul. [...] w [...] , była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 1190/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten kwestionował skargą kasacyjną organ odwoławczy, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1236/11.

50 Istotną kwestią jest w tej sprawie wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego, przedstawiona w ww. orzeczeniach sądowych, której organy administracji publicznej winny się podporządkować w pełnym zakresie. Problem prawny sprowadza się do pytania, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, art. 51 ust. 1 ww. ustawy, mógł wbrew stanowisku organów, być zastosowany niezależnie od ustalenia, czy zachodzi choć jedna przesłanka, wskazana w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Sąd drugiej instancji zaaprobował stanowisko prezentowane w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku WSA z dnia [...] r., iż ten prawidłowo przyjął, że pomiędzy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane zachodzi integralny związek.

51 Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem, określając termin ich wykonania. Nałożenie tych obowiązków może nastąpić jedynie w sytuacjach, kiedy roboty wykonane zostały w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaś z treści uzasadnień decyzji w tym przedmiocie powinno wynikać, którego z wymienionych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy naruszeń dopuścił się inwestor. Innymi słowy, dopiero ustalenie jaka przesłanka z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane została spełniona, pozwoli w dalszej kolejności dokonać wyboru środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy.

52 Jak zauważył NSA, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma też art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane – w przypadkach innych, niż określone w art. 48 albo w art. 49b – zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50. Właściwe odczytanie "odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oznacza, że dla robót wykonanych z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, przewiduje się zastosowanie bezwzględnej sankcji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. A contrario, nieistotne odstępstwo nie powinno wiązać się z zastosowaniem takich sankcji.

53 Wskazane jest w tym miejscu przypomnieć zalecenia, jakie na gruncie prezentowanej oceny prawnej, skierował do organu WSA w wyroku

54 z dnia [...] r., a które również zaakceptował NSA w wyroku z dnia

55 13 listopada 2012 r., że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie miało ustalenie, czy niezachowanie odległości osłonki (obudowy [...] ), od granicy

56 z działką sąsiednią, istotnie lub nieistotnie odbiega od warunków określonych

57 w przepisach. Nie bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest fakt,

58 że Wspólnota dysponowała zgodą właściciela działki drogowej nr [.,.] należącej do Gminy Miasto na zbliżenie obudowy [...] do jego działki. Organy tej okoliczności nie wzięły pod uwagę i nie oceniły, czy zbliżenie to spowoduje ograniczenie w jej zagospodarowaniu albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość, a także czy nie narusza innych przepisów prawa.

59 Przenosząc powyższe rozważania na grunt stosowania prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania, Sąd uznał, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do nich. Analizując decyzję organu z dnia 17 lipca 2013 r., Sąd stwierdził, że zawiera w swej treści, eksponowanie stanowiska przeciwnego wykładni prawa dokonanej w tej sprawie w prawomocnym wyroku sądowym z dnia 13 marca 2011 r., polegającego na stwierdzeniu, że usytuowanie [...] w odległości mniejszej od wymaganych 3 m, stanowi istotne naruszenie § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przyjmując powyższy pogląd, organ powiatowy ponownie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał przebudowę osłony [...] . Rozpatrujący tę sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, poparł twierdzenia organu pierwszej instancji, konkludując, że niezgodne z przepisami usytuowanie wiaty osłonowej (zbliżenie z sąsiednią działką nr [.,.] ) może spowodować ograniczenia zagospodarowania działki lub w inny sposób negatywnie wpływać na tę nieruchomość. Ponadto organ ten wskazał na powinność wypełnienia, na etapie projektowania i realizacji inwestycji, wymogów z art. 5 ustawy Prawo budowlane, w tym odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska.

60 Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza,

61 że ani to sąd, ani też organ nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są podporządkować się mu w pełnym zakresie.

62 Odwołanie się do związania organu, należy rozumieć znacznie szerzej niż wynika to z literalnego brzmienia art. 153 P.p.s.a. W tym przepisie chodzi o każdy organ orzekający w danej sprawie, aż do jej prawomocnego zakończenia, w tym również organ, który co prawda sprawy nie załatwia, ale współdziała w procesie decyzyjnym. Innymi słowy, związanie oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wykracza poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego (patrz. B. Dauter. Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego. Warszawa 2012. Wydanie 4, s. 432).

63 W okolicznościach sprawy niesporne jest, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, ani też stan prawny, który mógłby powodować, że pogląd sądu stał się nieaktualny. W tych realiach, organ nie miał możliwości formułowania ocen prawnych innych, niż zostały mu przedstawione w prawomocnym orzeczeniu sądowym. Z akt sprawy wynika ponadto, że organ mimo wyraźnego wskazania co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na okoliczność posiadania przez inwestora zgody właściciela działki drogowej na zbliżenie obudowy [...] do jego działki. Brak było również postępowania oraz związanej z tym oceny, czy zbliżenie przedmiotowej obudowy spowoduje ograniczenie w jej zagospodarowaniu albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a także czy nie narusza innych przepisów prawa. Obowiązku organu do wyjaśnienia tych istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, nie mogą zastąpić formułowane w sposób ogólny bez poparcia jakimikolwiek ustaleniem, twierdzenia organu odwoławczego, że zbliżenie obudowy [...] może w przyszłości spowodować ograniczenie zagospodarowania działki lub w inny negatywny sposób wpływać na tę nieruchomość. Nie jest również wiadome, jakie przyczyny na gruncie niniejszej sprawy legły u podstaw uwagi organu odwoławczego, na temat konieczności zapewnienia w procesie budowy i jej realizacji odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska (art. 5 ustawy Prawo budowlane).

64 Nawiązując zaś do możliwego wpływu innych przepisów prawa, mających znaczenie na ocenę możliwości posadowienia przedmiotowej obudowy [...] , Sąd wskazuje, że pomocne było w tym względzie odniesienie się przez organy do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 43 ust. 1 ww. ustawy, obiekty budowlane przy drogach, w przypadku drogi gminnej, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowy. Jednakże w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w przypadku drogi gminnej, w odległości mniejszej, niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca na tego rodzaju zgodę właściciela drogi gminnej powoływała się przed organami obu instancji.

65 Nie do zaakceptowania było powoływanie się przez organ pierwszej instancji w swych wywodach, na treść opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2009 r., który opiniując wskazał, że odległość obudowy [...] może być pomniejszona tylko w przypadku przebudowy istniejącej zabudowy. Z przyczyn dotyczących związania oceną prawną, z art. 153 P.p.s.a., wykraczającą poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, organ powiatowy, po wydaniu prawomocnego wyroku Sądu z dnia 23 marca 2011 r., nie mógł wywodzić

66 z tej opinii argumentów przeciwnych konieczności ustalenia, czy usytuowanie obudowy [...] , stanowi "istotne odstępstwo" od przepisu § 23 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

67 Niezastosowane się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., a które zawarte zostały w mającym moc wiążącą uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 1190/10, jest w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie bezsprzeczne. Rozwiązanie przewidziane w art. 153 P.p.s.a stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97opubl.w Lex nr 47848, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, Lex 745376).

68 Mając na uwadze dostrzeżone wadliwości sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikające z odstąpienia od wykładni prawa, przedstawionej

69 w prawomocnym orzeczeniu sądowym, konieczne okazało się uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

70 z przyczyn dotyczących nie poczynienia stosownych ustaleń i ich oceny i to już na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, mających doprowadzić do stwierdzenia, czy nie zachowanie odległości osłonki od granicy

71 z działka sąsiednią istotnie, czy nieistotnie odbiega od warunków określonych

72 w przepisach. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienia, nie przynależą do wad kwalifikowanych wymienionych w katalogu z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, ale miały swe źródło w naruszeniu reguł postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z tych względów Sąd korzystając z przyznanego mu zakresu uprawnień orzeczniczych, przyjął, że doszło w tejże sprawie do innego naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.).

73 W ponownym postępowaniu rzeczą organu administracji będzie uzupełnienie postępowania w zakresie przedstawionym w tym uzasadnieniu, zakreślonym uprzednio w wyroku WSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1190/10. Sąd zauważa, że zaniechanie organu doprowadziło do kolejnego już z rzędu uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach administracyjnych, doprowadzając w ten sposób, do przedłużenia postępowania administracyjnego. Z tego względu, Sąd przypomina organom, że nie może mieć miejsca w sprawie dalsza polemika organu z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji powinien w sposób pogłębiony odnieść się do argumentacji podnoszonej w sposób konsekwentny przez cały czas trwania niniejszego postępowania przez skarżącą Wspólnotę, co do tego, że posiada zgodę właściciela działki drogowej nr [.,.] na zbliżenie obudowy [...] do jego działki i rozważenie tej kwestii w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych.

74 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy, natomiast

75 o kosztach (pkt III) na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy.