Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2013 r., II SA/Rz 137/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2013 r., II SA/Rz 137/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 II SA/Rz 137/13

UZASADNIENIE

3 Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku K. S., odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą matki – H. S. Podstawą odmowy było ustalenie, że K. S. nie jest spokrewniona z H. S. w pierwszym stopniu, a w związku z tym nie ciąży na niej jako na siostrzenicy obowiązek alimentacyjny. Siostrzenica jest krewną trzeciego stopnia w linii bocznej, a zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciążą krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny.

4 K. S. odwołała się od tej decyzji, nie kwestionując ustaleń organu. Zwróciła jednakże uwagę, że ciotka H. S. jest osobą niewidomą, cierpiącą na liczne schorzenia, ze względu na które wymaga stałej opieki i pomocy w prostych czynnościach życia codziennego. Wskazała, że opiekę taką wyżej wymienionej zapewnia i brak jest innej osoby, która mogłaby ją sprawować. H. S. posiada wprawdzie siostrę, która jednak mieszka we W. i sama nie cieszy się dobrym zdrowiem; nadto opiekuje się swoim chorym mężem. Zaznaczyła, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego stanowi mniejszy koszt dla Państwa niż dopłata do kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osoby pobierającej rentę w niskiej wysokości.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej daje "k.p.a." oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 149, poz. 992, ze zm.). Zdaniem Kolegium, kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów procedury, a mianowicie art. 107 § 3 i art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie umożliwił stronie zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, przez co naruszył zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego, o spełnieniu obowiązku wskazanego w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi zawarcie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pouczenia o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Czym innym jest bowiem zapewnienie stronie takiego czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, czym innym zaś stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się tuż przed wydaniem decyzji, stanowiące ostatnią szansę na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska.

6 Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy braku prawidłowego uzasadnienia wydanej przez organ I instancji decyzji.

7 K. S. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając organowi wydanie jej w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, bez indywidualnego podejścia do sprawy. W skardze ponowiła argumenty przedstawione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto, powołując się na orzecznictwo sądowe zaznaczyła, że w szczególnych przypadkach także osoby niespokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki uzyskują świadczenie pielęgnacyjne.

8 Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

10 Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.).

11 Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

12 Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

13 Decyzja ta, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

14 Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczać się wyłącznie do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Jego obowiązkiem jest kompleksowe rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, tj. ocena we własnym zakresie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy.

15 Art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.) wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie.

16 W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338).

17 W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję kasacyjną zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., wskazało również na treść art. 107 § 3 k.p.a.

18 Ostatni z wymienionych przepisów wymienia niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji, nakazując wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Akcentując okoliczność, że właściwe motywowanie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, Kolegium nie wyjaśniło w jaki sposób Prezydent Miasta [...] naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

19 Uzasadniając natomiast naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. stwierdziło, że organ I instancji nie umożliwił stronie zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

20 Zasada sformułowana w art. 10 k.p.a. oznacza prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i tak jak wskazuje Kolegium, nie ogranicza się do dostępu do akt sprawy, ale obejmuje też prawo do zgłaszania dowodów, obowiązek zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Uprawnieniom strony wynikającym z tego przepisu odpowiada obowiązek organu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

21 Wskazywany przez Kolegium w niniejszej sprawie brak zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji organu I instancji nie stanowi uchybienia mogącego być podstawę do uchylenia decyzji tegoż organu.

22 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, wyrok NSA z dnia 2.09.2009 r., II OSK 1317/08. LEX Nr 597191, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25.11.2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX Nr 754715, wyroki NSA: z dnia 1.02.2011 r., I OSK 1098/10, LEX Nr 786594, z dnia 2.02.2011 r., I OSK 575/10, LEX Nr 1070853, z dnia 8.06.2011 r., I OSK 410/11, LEX Nr 1082753).

23 W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Organ I instancji pouczył skarżącą o prawie czynnego udziału w postępowaniu w dniu, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze wszystkimi załącznikami. W dalszej kolejności, jak wynika z akt sprawy, organ nie przeprowadzał już innych, nowych dowodów. Wszystkie okoliczności były zatem skarżącej znane, a ponadto nie skorzystała ona z prawa do zaznajomienia się z materiałami postępowania, nie zgłosiła też nowych dowodów.

24 Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy dysponował pełnym materiałem dowodowym, który winien był poddać ocenie i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne.

25 Wydanie zatem decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

26 Stwierdzenie tego naruszenia uniemożliwia Sądowi odniesienie się do zarzutów skargi i zagadnień materialnoprawnych dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji kwestii tych nie rozważał, a Sąd zgodnie z przytoczonymi na wstępie przepisami P.p.s.a. powołany jest do kontroli działań organów administracji, nie może ich zaś w tych działaniach zastępować.

27 Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana.

28 W postępowaniu ponownym organ odwoławczy, uwzględniając fakt, że jego obowiązkiem jest kompleksowe rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, oceni zgromadzony materiał dowodowy i wyda decyzję odpowiadającą wymogom prawa.