Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05

Tekst

TEZY

1 Zarzut naruszenia przepisu art. 10 par. 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Danuta Tryniszewska – Bytys (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2005r., sygn. akt II SA/Wr 2301/02 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki drewnianego kiosku położonego w S. przy ul. T. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2301/02 oddalił skargę A. P.

4 na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

5 we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki drewnianego kiosku położonego w S. przy ul. T.

6 W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy oraz ocenę prawną:

7 Po ustaleniu, iż na nieruchomości nr [...] w S. został usytuowany w 1999 roku bez wymaganego zgłoszenia drewniany budynek

8 o wymiarach 8 x 3 m – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] nakazał A. P. rozbiórkę tegoż budynku. Wskazał, że jest to tymczasowy obiekt budowlany (niezwiązany trwale z gruntem), który zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) wymagał zgłoszenia. Takowe zgłoszenie zostało złożone w dniu 18 grudnia 2001 r.,

9 a więc po wybudowaniu obiektu budowlanego. Zatem został on wzniesiony samowolnie i zgodnie z art. 48 prawa budowlanego podlegał nakazowi rozbiórki.

10 Po rozpoznaniu odwołania inwestora, w którym A. P. dowodziła, iż dokonane w 2001 roku zgłoszenie konwalidowało uchybione formalności, a sam budynek nie narusza ładu przestrzennego i przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości podzielając jego ustalenia oraz ocenę prawną. Wskazał, tak jak wcześniej organ pierwszej instancji, że tymczasowy obiekt budowlany stosownie do wymogów art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy – Prawo budowlane wymagał zgłoszenia budowlanego. Niedopełnienie tego obowiązku skutkowało obligatoryjnym nakazem rozbiórki. Ponieważ zgłoszenie musi zostać złożone przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, późniejsze jego dokonanie

11 (po wybudowaniu obiektu) nie może, jak bezzasadnie przyjmuje odwołująca się, spowodować sanacji dokonanych naruszeń.

12 W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik A. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ

13 na treść orzeczenia, a mianowicie:

14 1) art. 9 Kpa poprzez błędne pouczenie strony o obowiązku wystąpienia

15 do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ustawa – Prawo budowlane przewidywała dla przedmiotowej inwestycji jedynie obowiązek zgłoszenia,

16 2) art. 10 § 1 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

17 3) art. 28 Kpa poprzez niezawiadomienie właściciela nieruchomości "C." Spółka z o.o. we W. o toczącym się postępowaniu i przysługujących mu prawach strony.

18 Wnosił o uchylenie decyzji organów obu instancji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazanym powyżej wyrokiem z dnia 18 marca 2005 r. ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty nie są słuszne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., w wyniku zawiadomienia przez Starostwo Powiatowe o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej, w dniu

20 3 czerwca 2002 r. zawiadomił strony, tj. skarżącą i "C." Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania. Pouczył zgodnie z art. 10 Kpa o prawie strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym o możliwości przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, składania oświadczeń dotyczących rozpatrywanej sprawy. Obie strony postępowania zostały również zawiadomione

21 o terminie i miejscu oględzin obiektu budowlanego. Strony miały zatem zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu. Jako bezzasadny uznał także zarzut naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.

22 art. 9 kpa w sytuacji, gdy błędna informacja pochodziła od innego organu – Starosty Powiatowego w J. i została przekazana kilkanaście miesięcy później, niż zaistniała samowola budowlana. Nie miała więc żadnego wpływu na dopuszczenie się samowoli budowlanej.

23 Sąd ocenił, iż prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym,

24 że wzniesienie w 1999 r. spornego obiektu budowlanego wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, którego to zgłoszenia nie dokonano, co skutkowało nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Organ nadzoru budowlanego, jak podkreślono, był zobligowany do nakazania rozbiórki, bowiem późniejsze dokonanie zgłoszenia było prawnie nieskuteczne.

25 Powyższy wyrok zaskarżyła w całości A. P. i powołując się

26 na art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

27 z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. zarzuciła w skardze kasacyjnej:

28 – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

29 a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku;

30 – naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 49 ust. 1 ustawy z dnia

31 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie.

32 Na podstawie art. 176 p.p.s.a. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

33 i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

34 W uzasadnieniu pierwszego zarzutu podniesiono bardzo lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zgłoszonych w skardze,

35 co świadczy o powierzchownej analizie przez sąd akt sprawy, która doprowadziła do wadliwego merytorycznie rozstrzygnięcia. W zaskarżonym wyroku, jak wskazano, zabrakło "elementu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu

36 do zgromadzonych w sprawie materiałów i jej stanu faktycznego". Sąd nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa, co było podstawą wadliwości decyzji administracyjnych podlegających jego kontroli i gdyby

37 ta wadliwość nie wystąpiła – decyzja organu pierwszej instancji byłaby odmienna. Znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego pouczenie, zdaniem skarżącej, nie spełnia dyspozycji art. 10 § 1 kpa, co zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pominięte.

38 Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego polegający

39 na niezastosowaniu w sprawie regulacji art. 49 ustawy – Prawo budowlane z dnia

40 7 lipca 1994 r. autor skargi kasacyjnej – pełnomocnik skarżącej - dowodził faktu spełnienia przesłanek wskazanego przepisu, wyłączającego nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (bez pozwolenia lub zgłoszenia), jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia jego budowy i nie zachodzi sprzeczność

41 z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, że skoro budowa przedmiotowego obiektu miała miejsce w 1999 roku, a w dacie sporządzania skargi kasacyjnej jest rok 2005, to została spełniona przesłanka upływu pięciu lat i jest niewątpliwe, że sporny obiekt budowlany nie narusza przepisów

42 o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego bezzasadnie organy nadzoru budowlanego nakazały rozbiórkę, a sąd pierwszej instancji wadliwie to orzeczenie zaakceptował.

43 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

44 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zważywszy,

45 że skarżąca zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

46 we Wrocławiu zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut ostatnio wymieniony (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. w spr. sygn. akt FSK 1724/04).

47 Dokładne zapoznanie się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie pozwala podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia. Zgodnie

48 z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku oddalającego skargę powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu zawiera wszystkie wymienione powyżej elementy.

49 Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skierowane do decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

50 we Wrocławiu, szczegółowo się do nich odniósł oraz wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Między innymi wykazał, iż postępowaniu administracyjnemu nie można skutecznie zarzucić naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie zawartej w art. 10 § 1 kpa. Organ pierwszej instancji w dniu

51 3 czerwca 2002 r. zawiadomił skarżącą jako inwestora oraz Spółkę z o.o. "C." – właściciela nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania, pouczył o prawie strony do czynnego udziału w tymże postępowaniu, możliwości zapoznania się

52 z aktami sprawy, sporządzania notatek, odpisów, składania oświadczeń dotyczących sprawy. O terminie oględzin zawiadomiono skarżącą (jako inwestora) oraz właściciela nieruchomości i jak wynika z protokołu wizji w czynnościach uczestniczył pełnomocnik A. P. składając oświadczenia. Po dokonanych oględzinach nie zostały przeprowadzone żadne inne czynności procesowe, a została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Aczkolwiek po zakończeniu postępowania wyjaśniającego formalnie nie wystosowano zawiadomienia z art. 10 § 1 in fine KPA, ale o uprawnieniu do zapoznania się z aktami postępowania i składania wyjaśnień pouczono strony wcześniej (pismo z dnia 3 czerwca 2002 r.).

53 W tym miejscu trzeba wskazać, że stawiając w skardze skierowanej

54 do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzut naruszenia art. 10 § 1 KPA nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się w tym miejscu na uchwałę Siedmiu Sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. w spr. sygn. akt FPS 6/04 (ONSA i WSA 2005/4/66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 KPA przepisu art. 200 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60) należy wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie,

55 że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia

56 15 maja 2003 r. w spr. sygn. akt I SA/Gd 199/00, Przegląd Podatkowy 2004 nr 1,

57 str. 43). Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

58 W skardze na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu A. P. w żaden sposób nie wykazała, jakich czynności została pozbawiona. Dlatego ocena zaprezentowana

59 w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieuwzględniającego przedmiotowego zarzutu nie może być w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowana.

60 Również do pozostałych zarzutów skargi (naruszenie art. 9 KPA i naruszenie art. 28 KPA) WSA we Wrocławiu ustosunkował się w sposób nie budzący wątpliwości, wyczerpująco i przejrzyście.

61 Wbrew ocenie skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarówno przytoczono, jak i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 141 § 1 p.p.s.a. W szczególności Sąd wyłożył, jakie przepisy (i w jaki sposób) ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. naruszyła A. P. jako inwestor spornego obiektu budowlanego i jakie konsekwencje prawne z naruszenia tych przepisów wynikały ze wskazanej ustawy oraz dlaczego późniejsze zgłoszenie zamiaru robót budowlanych nie było skuteczne. Wykazując bezzasadność zarzutów skargi wyjaśniono podstawę prawą jej oddalenia.

62 Niczym nieusprawiedliwiony pozostaje także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis ten w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania. Zgodnie z jego treścią nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów

63 o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Autor skargi kasacyjnej termin 5-cio letni liczy do czasu sporządzenia skargi kasacyjnej, co uznać należy

64 za nieporozumienie. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego na datę jej wydania. Skoro decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu została wydana

65 w dniu 28 sierpnia 2002 r., a sporny obiekt budowlany został usytuowany bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia w 1999 r. (fakt bezsporny), to okres 5-cio letni,

66 o którym mowa w art. 49 ust. 1 prawa budowlanego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie mógł upłynąć. Dlatego nawet przy zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego powoływany w skardze kasacyjnej przepis nie mógł być zastosowany w sprawie niniejszej.

67 Zważywszy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów

68 – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.