Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1246/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1246/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi A S.A. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r.

3 nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

4 W podstawie prawnej organ powołał art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

5 Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem

6 z [...] maja 2016 r. A S.A. z/s w [...] zwróciła się o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. nr [...] obligującą Wytwórnię Filtrów "[...]"

7 w S. do naprawienia szkody na rzecz mieszkańców miejscowości W. (obecnie R.) powstałej na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych związanych z działalnością gospodarczą, z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz sprzeczność z interesem strony.

8 Po rozpoznaniu sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. II OW 68/16 oddalił wniosek Starosty [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r. została wydana na podstawie art. 13 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158). W świetle obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego z 2001 r. wojewoda nie jest już organem właściwym ani do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, ani do wydawania decyzji odszkodowawczych na podstawie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Brak było podstaw do przyjęcia właściwości Wojewody. Jednocześnie NSA zauważył, że wskazanie organu właściwego w tej sprawie wymaga dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych i prawnych, których Sąd w oparciu o przedstawione akta sprawy poczynić nie może, gdyż w aktach brak jest pozwolenia wodnoprawnego, konsekwencją którego było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1974 r., ani jakiejkolwiek wzmianki o wydaniu tego pozwolenia i jego treści. NSA wskazał, że Starosta powinien ustalić czy pozwolenie to zostało wydane i co dokładnie było jego przedmiotem a następnie ocenić czy na tego rodzaju korzystanie z wód (które było przyczyną powstania szkody) obecnie konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i ewentualnie który z organów wymienionych w art. 140 Prawa wodnego z 2001 r. byłby właściwy do wydania takiego pozwolenia. W końcu Starosta winien ocenić czy w świetle art. 186 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. to on czy też inny organ byłby właściwy do wydania decyzji odszkodowawczej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów.

9 W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 61a K.p.a odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r. o sygn. [...] zobowiązującej Wytwórnię Filtrów "[...]" w S. do naprawienia szkody w postaci obniżenia zwierciadła wody w studniach gospodarczych.

10 W uzasadnieniu organ wskazał na brak w aktach sprawy pozwolenia wodnoprawnego, konsekwencją którego było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] listopada 1974 r. Powyższe jest przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

11 Zażalenie na to postanowienie wniosła A S.A. w S. – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. K. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że brak przedłożenia do wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r., pozwolenia wodnoprawnego stanowi uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 a § 1 K.p.a., w sytuacji gdy wniosek dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zobowiązującej stronę do naprawienia szkody w postaci obniżenia zwierciadła wody w studniach gospodarczych, a więc decyzji, której przedmiot regulacji był odrębny i nie związany bezpośrednio z przedmiotem regulacji pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie składającej zażalenie organ nawet mimo braku dokumentu pozwolenia wodnoprawnego powinien wszcząć postępowanie administracyjne i w jego ramach zbadać istnienie podstaw z art. 162 § 1 K.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] w oparciu o załączone do wniosku dokumenty oraz inny zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy. Zarzucono także naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez przerzucanie na stronę obowiązku dostarczenia organowi dokumentu pozwolenia wodnoprawnego i sprzeczne z interesem strony obarczenie jej negatywnymi konsekwencjami jego braku, w sytuacji gdy zgodnie z zasadą oficjalności i prawdy obiektywnej to na organie administracji publicznej ciążą obowiązki podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazano, że skoro organ uznał za niezbędne do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie zapoznanie się z treścią pozwolenia wodnoprawnego, to przy braku możliwości dostarczenia dokumentu tego pozwolenia przez stronę, powinien ustalić jego przedmiot podejmując z urzędu wszelkie niezbędne czynności.

12 Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

13 Kolegium zauważyło, że podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 61a § 1 K.p.a. Unormowanie to wskazuje na przyczyny podmiotowe

14 i przedmiotowe, które uniemożliwiają procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku.

15 Powołując się na wytyczne zawarte w postanowieniu NSA z 13 stycznia

16 2017 r. SKO zauważyło, że organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy jak

17 i Wojewody o przekazanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i eksploatację studni głębinowych Nr 1, 2 i 3 przez Wytwórnię Filtrów w S. Taki dokument nie został odnaleziony, dlatego jako słuszne organ odwoławczy uznał stanowisko o braku podstaw do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Brak dokumentów pozwalających na merytoryczne rozpatrzenia wniosku uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.

18 Jako niezasadne Kolegium oceniło stanowisko strony odwołującej

19 o obarczaniu jej negatywnymi konsekwencjami braku wymaganych dokumentów. Słusznym było zwrócenie się do następcy podmiotu będącego wówczas stroną postępowania o przedstawienie niezbędnych dokumentów, zwłaszcza gdy postępowanie miało dotyczyć jego uprawnień. Jako nielogiczne Kolegium uznało prowadzenie postępowania, które mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności lub decyzją o umorzeniu postępowania. Takie działanie nie korespondowałoby z zasadą demokratycznego państwa prawnego,

20 z zasadą praworządności i świadczyłoby o niegospodarności.

21 Skargę na to postanowienie wniosła A S.A. w S. – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. K. B. wnioskując o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

22 Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie art. 61 § 1

23 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. podtrzymując w tym zakresie argumentację zawartą w zażaleniu.

24 W rozwinięciu zarzutów strona wskazała, że wbrew stanowisku organu treść pozwolenia wodnoprawnego jest irrelewantna dla oceny istnienia podstaw z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody z [...] listopada

25 1974 r., tym samym brak wiedzy organu o treści tego pozwolenia nie może stanowić uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania. Strona podkreśliła, że we wniosku z [...] maja 2016 r. w sposób wyczerpujący wskazała okoliczności świadczące o bezprzedmiotowości dalszego obowiązywania decyzji odszkodowawczej oraz o istnieniu interesu prawnego

26 i społecznego w stwierdzeniu jej wygaśnięcia. Jej zdaniem uregulowany

27 w pozwoleniu wodnoprawnym z 1971 r. szczególny tryb ówczesnego korzystania przez wnioskodawcę z wód jest bez znaczenia dla oceny istnienia obecnie okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku z [...] maja 2016 r. a świadczących o bezprzedmiotowości decyzji odszkodowawczej. W dalszej części strona skarżąca wywiodła, że z treści decyzji odszkodowawczej można wywieść, że pozwolenie musiało dotyczyć m. in. poboru wód i eksploatacji studni głębinowych nr 1, 2, 3. Powyższe ustalenie jest wystarczające dla stwierdzenia, że obecnie organem właściwym do wydania decyzji odszkodowawczej za szkodę pozostającą w związku

28 z pozwoleniem wodnoprawnym z 1971 r. oraz decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji odszkodowawczej jest, stosownie do art. 186 ust. 3, starosta.

29 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

31 Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

32 Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (tu postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej "P.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, ze zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

33 Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu (tu postanowienia) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jak stwierdził NSA, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 293171).

34 Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 w omówionym zakresie, czyli określonym przepisami ustaw wyżej powołanych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

35 Jak wyżej zaznaczono przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. nr [...] zobowiązującej Wytwórnię Filtrów "[...]" w S. do naprawienia szkody powstałej na skutek obniżenia zwierciadła wody w studniach gospodarczych.

36 Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 – żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego – zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

37 Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter proceduralny. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony.

38 Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania:

39 1. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną;

40 2. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

41 Zauważyć należy, że ustawodawca nie konkretyzuje "uzasadnionych przyczyn". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno – prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje,

42 w których sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji – ma charakter cywilnoprawny, uprawnienie bądź obowiązek wynikają z mocy samego prawa, wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną.

43 Organ jest zobowiązany na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a k.p.a. nie może jednak prowadzić de facto do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku doszłoby do naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przepisów procesowych dotyczących jego toku.

44 Sąd stwierdza, że taka sytuacja - a mianowicie prowadzenie postepowania wyjaśniającego - zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

45 Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek A S.A. z/s

46 w S. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. nr [...] obligującej Wytwórnię Filtrów "[...]" w S. do naprawienia szkody na rzecz mieszkańców miejscowości W. (obecnie R.) powstałej na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych związanych z działalnością gospodarczą, z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz sprzeczność z interesem strony.

47 Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych postanowień organy obu instancji przyjęły, że uzasadnioną przyczyną stanowiącą odmowę wszczęcia postępowania, którego wszczęcia żądała strona skarżąca jest - wskazywany przez organu - brak decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i eksploatację studni.

48 Jak zaznaczyły organy przeprowadzone czynności wyjaśniające i zmierzające do uzyskania niezbędnych dokumentów (organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy jak i do Wojewody o przekazanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i eksploatację studni głębinowych Nr 1, 2 i 3 przez Wytwórnię Filtrów

49 w S.) nie pozwoliły na ustalenie czy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane i co było jego treścią, to zaś stanowi o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy i stanowi uzasadniona przyczynę odmowy wszczęcia postępowania.

50 W ocenie Sądu na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestie poruszane przez organy obu instancji nie mogły być przedmiotem oceny. Dokonane przez organy w tym zakresie ustalenia faktyczne oraz podjęte czynności wyjaśniające a sprowadzające się do ustalenia czy wydano pozwolenie wodnoprawne i jaka była jego treść - mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Konieczność (zasadność) dołączenia do wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zobowiązującej do naprawienia szkody, nie może w ocenie Sądu stanowić "uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Te ustalenia prowadzą bowiem do zajęcia przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie a tym samym i załatwienia sprawy. Takie postępowanie, co już wyżej podkreślono, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania

51 w ramach art. 61a K.p.a., jest niedopuszczalne.

52 W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

53 Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że NSA w wytycznych zawartych

54 w postanowieniu z 13 stycznia 2017 r., sygn. II OW 68/16 oddalającym wniosek

55 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Wojewodą wyraźnie zaznaczył, że to Starosta powinien ustalić czy pozwolenie to zostało wydane i co dokładnie było jego przedmiotem a następnie ocenić czy na tego rodzaju korzystanie z wód (które było przyczyną powstania szkody) obecnie konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i ewentualnie który z organów wymienionych w art. 140 Prawa wodnego z 2001 r. byłby właściwy do wydania takiego pozwolenia. W końcu to Starosta winien ocenić czy w świetle art. 186 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. to on czy też inny organ byłby właściwy do wydania decyzji odszkodowawczej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Powyższe wymagało dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych i prawnych.

56 W tych okolicznościach nie zasługuje na aprobatę Sądu stanowisko organów, że brak jednoznacznego ustalenia czy takie pozwolenie zostało wydane, stanowi podstawę/"uzasadnioną przyczynę" niemożności wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów, podejmować czynności wyjaśniających i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 765/17, wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2600/16, publ. baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

57 Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Orzekając zaś

58 o kosztach miał na uwadze dyspozycję art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.

59 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

60 Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę przedstawione rozważania prawne. Po ustaleniu, że nie zachodzą okoliczności stanowiące przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a K.p.a. organ winien wszcząć postępowanie a następnie rozpoznać sprawę co do istoty.