Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1199/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1199/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. w K na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz strony skarżącej A. w K. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zakwestionowaną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej "u.s.g.", odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie przez A. S.A. z siedzibą w [....] (dalej także: "Spółka") stosunku pracy z radnym tej Rady – A. D., zatrudnionym w Spółce – Zakładzie Produkcyjnym w [...] na stanowisku mistrza działu mechanicznego. W uzasadnieniu do uchwały, podpisanym przez Przewodniczącego Rady, wskazano, że we wniosku z dnia 25 lipca 2019 r. Spółka zwróciła się do Rady o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia z winy pracownika z radnym Rady Miejskiej w [...] A. D., będącym pracownikiem Spółki. Uzasadnienie tego wniosku wskazywało, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego, a nieprzestrzeganie podstawowych zasad BHP. A. D. w czasie przewożenia wózkiem widłowym dwóch palet grzejnika z wydziału odlewni na wydział mechaniczny uderzył w stojące na poboczu drogi palety drewniane. Po tym zdarzeniu nie wyszedł jednak z wózka, aby zobaczyć, co się stało, tylko cofnął wózek i pojechał dalej.

3 W uzasadnieniu uchwały powołano się także na wyjaśnienia złożone przez radnego, z których wynikało z kolei, że wymieniony jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony od ponad 25 lat, w tym 20 lat na stanowisku mistrza działu mechanicznego. W dniu zdarzenia tj. 23 czerwca 2019 r. pracował na pierwszej zmianie, na montażu grzejnika i malarni. Z uwagi na ograniczoną ilość pracowników oraz brak członów grzejnych do montażu, aby nie zatrzymywać cyklu produkcyjnego, oprócz dozoru na wydziale, dodatkowo pracował przez całą zmianę wożąc wózkiem widłowym pojemniki z członami grzejnymi z wydziału odlewni na wydział mechaniczny. W pewnym momencie przewoził dwa pojemniki ustawione w słupek pionowo, ale w jego ocenie zdarzenie to było incydentalne, jednorazowe i nie stwarzało zagrożenia dla ludzi ani mienia zakładowego. Z wyjaśnień radnego wynikało również, że był zdziwiony, że dopiero po upływie prawie dwóch tygodni od wyjaśnienia sprawy, w czasie rozmowy z dyrektorem, pracodawca podjął decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy. Radny zwrócił też uwagę, że ma świadomość nieznacznego naruszenia przepisów BHP, jednak jest przekonany, że kara jest nieadekwatna do przewinienia.

4 Następnie Rada w uzasadnieniu uchwały powołała się na art. 25 ust. 2 u.s.g. i orzecznictwo sądowe, w świetle interpretacji którego, powyższego przepisu nie można wykładać w taki sposób, że rada gminy ma każdorazowo wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Przyjęcie bowiem takiego stanowiska prowadziłoby do znacznego ograniczenia ochrony radnego i mogłoby mieć negatywny wpływ na jego prace w radzie, gdyż z obawy przed utratą pracy mógłby zaniedbywać swoje obowiązki. Rada podkreśliła, że gdyby ustawodawca chciał narzucić radzie dodatkowe ograniczenia w udzielaniu zgody, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści ustawy. Skoro zaś takiego ograniczenia brak, to nie można go domniemywać, bowiem swoboda rady w odmawianiu zgody jest korzystna dla radnego, a domniemanie ograniczeń byłoby domniemaniem mniejszej ochrony radnego. Rada zwróciła uwagę, że konstrukcja omawianego przepisu gwarantuje większą niż w przypadku pracowników objętych jedynie ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Rada odwołała się także do brzmienia art. 52 § 1 Kodeksu pracy wskazującego warunki rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, podnosząc, że podana przez pracodawcę przyczyna planowanego rozwiązania umowy o pracę nie spełnia powyższych warunków. Rada podniosła też, że w oparciu o art. 108 § 1 Kodeksu pracy, za nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy czy przepisów przeciwpożarowych pracodawca może stosować karę upomnienia bądź nagany. W ocenie Rady, rozwiązanie z A. D. stosunku pracy było zbyt surowe i nieadekwatne do wskazanej przez pracodawcę przyczyny. Zdaniem Rady, analiza zasadności rozwiązania przez pracodawcę umowy o pracę bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków powinna uwzględniać całokształt okoliczności mających znaczenie dla oceny zachowania będącego przyczyną rozwiązania, w tym jego dotychczasowy stosunek do obowiązków. Nie można się więc opierać w tym zakresie tylko na jednorazowym zaniedbaniu pracownika.

5 Rada podniosła też, że rozwiązanie z A. D. stosunku pracy może mieć negatywny wpływ na wykonywanie przez niego mandatu radnego, bowiem skupi się on na poszukiwaniu pracy, przez co jego aktywność jako radnego znacząco spadnie.

6 A. S.A. zaskarżyła powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca:

7 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie i nieudzielenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy w sytuacji, kiedy podstawą rozwiązania tego stosunku nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;

8 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8 Kodeksu pracy poprzez jego niezastosowanie i uczynienie z prawa nadanego przepisem art. 25 ust. 2 u.s.g. użytek sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i zasadami współżycia społecznego;

9 3. błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy występują przesłanki uznania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

10 Spółka, powołując się na liczne orzecznictwo sądowe podkreśliła, że ochrona prawna radnego jako funkcjonariusza publicznego przysługuje w związku z wykonywaniem mandatu. Zakres tej ochrony jest więc ograniczony i nie rozciąga się na każdą sferę aktywności radnego. Rada gminy nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem więc regulacji zawartej w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, nie zaś tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Niezasadne jest więc twierdzenie, że jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Ponadto, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.

11 W odpowiedzi na skargę, sporządzonej przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] jako działającego imieniem Rady Miejskiej w [....], wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając argumentację uzasadnienia kwestionowanej uchwały.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiotem skargi mogą być akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, nie stanowiące aktów prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z mocy natomiast brzmienia art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na taki akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Kontrolę sąd sprawuje biorąc pod uwagę kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r., poz. 2167).

14 W niniejszym postępowaniu Sąd poddał ocenie z punktu widzenia legalności uchwałę Rady Miejskiej w [...], w której odmówiła ona wyrażenia zgody na rozwiązanie przez A. S.A. stosunku pracy z radnym tej Rady – A. D., zatrudnionym w Spółce w Zakładzie Produkcyjnym w [...] na stanowisku mistrza działu mechanicznego. Przedmiot skargi jest niewątpliwie aktem ze sfery władztwa publicznego, bowiem odnosi się do praw i obowiązków radnego Rady Miejskiej w [...], dlatego w świetle powołanego wyżej art. 3 § pkt 6 P.p.s.a. mógł zostać zaskarżony i poddany merytorycznej kontroli. W uzasadnieniu tej uchwały Rada podniosła, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy uznaje za zbyt surowe i nieadekwatne do wskazanej przez pracodawcę przyczyny, odnosząc się szczegółowo do podanej przez pracodawcę podstawy prawnej z Kodeksu pracy. Rada wskazała, że w świetle art. 25 ust. 2 u.s.g. nie może ona odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wówczas, kiedy dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Natomiast, kiedy ograniczenie to nie zachodzi, wtedy ewentualna zgoda lub też jej brak uzależnione są od jej uznania. Rada zwróciła też uwagę, że rozwiązanie stosunku pracy z A. D. może mieć negatywny wpływ na wykonywanie przez niego mandatu radnego, bowiem skupi się on na poszukiwaniu nowego zatrudnienia.

15 Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 u.s.g., według którego rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ustawodawca w unormowaniu tym nie wskazał żadnych kryteriów, którymi rada gminy miałaby się kierować podejmując decyzję w powyższym przedmiocie. Analizując treść powołanej regulacji nie można mieć jednak wątpliwości co do tego, że przewiduje ona szczególną ochronę radnego w zakresie stosunku pracy, w którym radny ten pozostaje. Skoro bowiem rada zobowiązana jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wówczas, gdy przyczyną tego byłyby jakieś okoliczności pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego, to jasne jest, iż przepis ten ma umożliwić radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji. Jeśli więc taki jest jasny cel wskazanej regulacji, to tym samym nie może ona skutkować uprzywilejowaniem radnego w każdej innej sytuacji, która wprost nie wiązałaby się z działalnością w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie z cytowanego przepisu stanowi więc instrument prawny, dzięki któremu możliwe jest prawidłowe wykonywanie obowiązków wynikających z mandatu radnego, a nie bezwzględna gwarancja zatrudnienia. Jest to więc ochrona w określonym, ograniczonym zakresie.

16 Z tych względów nie można przyznać racji Radzie Miejskiej w [...] o istnieniu po jej stronie uznania w zakresie decydowania w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z jej radnym stosunku pracy w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności stricte związane z wykonywaniem mandatu radnego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do tego, że Rada dokonywałaby de facto oceny, czy wskazana przez pracodawcę przyczyna rozwiązania stosunku pracy jest prawdziwa. Tym samym "wchodziłaby" niejako w kompetencje sądu pracy, który z mocy regulacji zawartych w Kodeksie pracy uprawniony jest do dokonywania rozważań w tym właśnie przedmiocie. To więc przed sądem pracy każdy pracownik może wykazywać, że powód rozwiązania z nim stosunku pracy jest niezgodny z prawem i nieuzasadniony. Pracodawca w takim postępowaniu może zaś podnosić argumenty przemawiające za podjętą przez niego decyzję. Gdyby natomiast przyznać Radzie możliwość rozstrzygania w tym zakresie, to skutkowałoby to nieuzasadnionym uprzywilejowaniem radnego w stosunku do jego pracodawcy, któremu trudno narzucać ograniczenia w zakresie doboru pracowników mających za zadanie realizację określonych obowiązków. Takie uprzywilejowanie możliwe jest zaś tylko wówczas, gdy rozwiązanie stosunku pracy łączy się nieodzownie ze sprawowaniem mandatu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Dlatego nie można tak jak Rada twierdzić, że doszło w niniejszej sprawie do znacznego ograniczenia ochrony radnego.

17 Sąd zgadza się więc ze stanowiskiem przedstawionym w skardze sprowadzającym się do przyjęcia, że wówczas, gdy brak jest w danej sprawie przesłanki odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., to radzie gminy nie przysługuje prawo swobodnego decydowania w zakresie wyrażenia zgody. Pogląd ten prezentowany jest w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej, gdzie podnosi się, że jeśli organ stanowiący ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy. Skoro bowiem art. 25 ust. 2 u.s.g. stanowi, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to a contrario należy uznać, że rada gminy nie odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak: B. Dolnicki red., Ustawa o samorządzie gminnym.Komentarz, wyd. II; opubl.: WKP 2018).

18 Rada gminy nie może zatem odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są inne zdarzenia, które nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ogólnikowe wskazanie w pełni pozytywnej oceny pracy radnego, zapewnienie stabilności stosunku pracy, nie można uznać za usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie ma zatem żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak: wyroki NSA z 27.07.2017 r., II OSK 1454/17, z 24.10.2018 r. II OSK 1168/17, z 7.06.2018 r. II OSK 923/18).

19 W sprawie będącej przedmiotem skargi Rada w uzasadnieniu podjętej uchwały skoncentrowała się na zaproponowanej przyczynie rozwiązania z A. D. stosunku pracy w Spółce, dokonując jej szerokiej analizy i konkludując, że nie spełnia ona warunków rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, wskazanych w art. 52 § 1 Kodeksu pracy. To jednak, jak wyżej wskazano, świadczy o niedopuszczalnym wkroczeniu przez nią w kompetencje sądu pracy. Dlatego też dywagacje w tym przedmiocie nie mogły wskazywać na zasadność jej decyzji. Z kolei wyrażone w końcowej części uzasadnienia stwierdzenie o istnieniu związku pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy a wykonywaniem mandatu radnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważona okoliczność w postaci obawy zmniejszenia aktywności skarżącego jako radnego w obliczu utraty zatrudnienia związana z poszukiwaniem nowej pracy jest nazbyt ogólnikowa i niewystarczająca do podjęcia zakwestionowanej uchwały. Przyczyna wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z A. D. stosunku pracy w postaci nieprzestrzegania przez niego zasad BHP przy wykonywaniu pracy nie ma nic wspólnego z wykonywaniem przez wymienionego obowiązków jako radnego Rady Miejskiej w [...].

20 Z tych względów Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. jako stanowiącej niedopuszczalną ingerencję w łączący skarżącego ze Spółką stosunek pracy w sytuacji, gdy brak do tego podstaw związanych z wykonywaniem obowiązków radnego. Konsekwencją powyższego, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., jest zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Na koszty te składają się wpis od skargi wynoszący 300 zł, opłata kancelaryjna związana z udzieleniem pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. poz. 1800 ze zm.).