Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2015 r., I SA/Po 1300/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2015 r., I SA/Po 1300/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka (spr.) Sędzia WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmian w uchwale budżetowej oddala skargę

Uzasadnienie

2 I SA/Po 1300/15

3 Uzasadnienie

4 Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie zmian w uchwale budżetowej na [...], jako podjętego z przekroczeniem kompetencji do wprowadzenia zmian w budżecie przez Zastępcę Prezydenta.

5 Oceniając zgodność z prawem zarządzenia Kolegium Izby uznało, iż wprowadzone zmiany w budżecie na [...] zarządzeniem Nr [...] dokonane zostały przez podmiot nieuprawniony, tj. Zastępcę Prezydenta. Zastępca Prezydenta Miasta wyjaśnił, że " w odniesieniu do powyższego nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 28g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. " Zdaniem Kolegium żaden z powołanych w podstawie prawnej przepisów prawa nie daje kompetencji dla Zastępcy Prezydenta do dokonywania zmian w budżecie. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta. Organem wykonawczym w gminie stosownie do zapisu art. 26 o samorządzie gminnym jest wójt. Zastępca prezydenta nie jest organem wykonawczym ani w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym ani w oparciu o ustawę o finansach publicznych. Zatem nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu (tu: Prezydentowi). Ustawa o samorządzie gminnym w art. 28g ust. 1 przewiduje przypadki, gdy zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca. Jednakże, jak wynika ze złożonych przez Prezydenta wyjaśnień, zmiany w budżecie na [...] rok wprowadzone zarządzeniem Nr [...] nie wynikały z okoliczności wymienionych w art. 28 g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

6 Kolegium Izby powołało się na przepis art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (ust. 1), a organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2). Kierownikiem urzędu w myśl ust 3 jest wójt. Stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy, wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

7 Analiza przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych zdaniem Kolegium Izby wskazuje na to, iż wójt gminy występuje w podwójnej roli; raz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, drugi raz jako kierownik urzędu gminy. Jednocześnie zakres zadań i obowiązków wynikających z tych funkcji nie jest tożsamy. Kolegium Izby wskazało, że przepis zezwalający wójtowi na prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta został umieszczony po przepisie ustanawiającym wójta kierownikiem urzędu gminy. Zatem upoważnienie wójta do delegowania uprawnień należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem gminy, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego. Powierzenie określonych spraw przez wójta gminy na podstawie art. 33 ust 4 zastępcy wójta, czy sekretarzowi gminy dotyczyć może spraw bieżących, związanych np. z organizacją urzędu gminy, spraw pracowniczych. Ponadto Kolegium Izby wskazało, iż nie jest możliwe scedowanie przez wójta gminy będącego organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego swoich uprawnień do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby. Uprawnienie takie nie wynika zarówno z ustawy o samorządzie gminnym ani z ustawy o finansach publicznych. Uprawnienia takiego organ wykonawczy nie może także ustanowić w przepisach wewnętrznych, w tym przypadku w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu. Podkreślić przy tym należy, iż ustawa o finansach publicznych jest aktem szczególnym normującym sprawy budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było umożliwienie przekazania uprawnień organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, to zapewne odpowiednie regulacje zawarte byłyby w ustawie.

8 Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru zarzucił uchwale naruszenie:

9 - przepisów art. 28g ustawy o samorządzie gminnym, wskazując m.in, iż powołany przepis przewiduje przypadki, gdy zadania i kompetencje wójta ( tu Prezydenta) przejmuje jego zastępca. Zastępca wójta staje się w tej sytuacji pełnoprawnym organem gminy. Tym samym osoba zastępująca wchodzi w całość kompetencji zastępowanego - zastępca wójta "staje się wójtem", podejmując decyzje we własnym imieniu i ponosi za nie odpowiedzialność. Zdaniem skarżącego mechanizm przewidziany w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym w praktyce ma przeciwdziałać paraliżowi decyzyjnemu w jednostce samorządowej. Według skarżącego ustawodawca wprowadził art. 28g po to aby określić przesłanki przy spełnieniu których należy traktować zastępcę prezydenta jako organ aby uniknąć konieczności przeprowadzenia np. wyborów. W pozostałych sytuacjach, w których nie zachodzą te przesłanki zastępca prezydenta działa w jego zastępstwie w ramach uprawnień przysługujących prezydentowi na mocy art. 257 i 258 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę zmiany zachodzące w jednostkach samorządu terytorialnego w zakresie ich działania i sposobie zarządzania nimi, nieuzasadnione wydaje się bardzo wąskie rozumienie regulacji przewidzianej w art. 28 g ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej, ze ustawodawca nie jest w stanie wyczerpująco wskazać wszystkich możliwych przypadków , w których zastępca wójta może działać w zastępstwie organu.

10 - przepisów art. 257 ustawy o finansach publicznych, twierdząc, że " Zastępca Prezydenta podpisał zarządzenie w zastępstwie Prezydenta w ramach przysługujących Prezydentowi kompetencji o których mowa w art. 257 i 258 ustawy o finansach publicznych".

11 Odpowiadając na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

14 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrolą sądowoadministracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

15 Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...] wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Regionalna Izba Obrachunkowa oceniając zarządzenie Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie zmian w uchwale budżetowej na [...] procedowała w ramach przysługujących jej kompetencji, zastosowała właściwe przepisy prawa materialnego i sformułowała prawidłowe wnioski.

16 Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W świetle powołanych przepisów uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g obejmuje sprzeczność postanowień uchwały lub zarządzenia z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz judykatury do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 825/11, LEX nr 1087110).

17 W niniejszej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zastępca prezydenta ma kompetencje do dokonywania w toku wykonywania budżetu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego tak jak prezydent ?

18 W myśl art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r poz 885 zez zm.) dalej u.f.p. , w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu:

19 1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;

20 2) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

21 3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

22 4) dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego.

23 Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.f.p. ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta.

24 Organem wykonawczym w gminie stosownie do zapisu art. 26 ust 1 u.s.g. jest wójt. W miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta ( ust 4). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. (m art. 30 ust.1 u.s.g.) Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.( art. 31 u.s.g.)

25 Na podstawie § [...] uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie uchwały budżetowej na [...], Rada Miasta upoważniła Prezydenta do:

26 2) dokonywania przeniesień wydatków między rozdziałami w ramach działu w zakresie wynagrodzeń ze stosunku pracy;

27 3) dokonywania zmian w planie wydatków zadań zleconych w ramach rozdziału, w tym zmian w zakresie wynagrodzeń ze stosunku pracy;

28 Poza sporem pozostaje, iż prezydent miasta jako zarząd jednostki samorządu terytorialnego mógł wydać zarządzenie z dnia [...] w sprawie zmian w uchwale budżetowej na rok [...]. Zarządzenie to jednak w imieniu prezydenta podpisał zastępca prezydenta. Stosownie do art. 26a u.s.g istnieje możliwość wyznaczenia zastępcy prezydenta. W pierwszej kolejności rozważyć jednak trzeba, czy pełnienie stanowiska zastępcy prezydenta daje z mocy samego prawa uprawnienia analogiczne jak uprawnienia prezydenta. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010r. w sprawie I PK 155/10 ( LEX nr 738397) na to pytanie należy udzielić jednoznacznie negatywnej odpowiedzi. Regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają zastępcy wójta ( tu prezydenta) żadnych samodzielnych kompetencji. Dysponuje on jedynie uprawnieniami, które wójt zechce mu przydzielić. Istotny pozostaje zatem stan faktyczny konkretnej sprawy, w którym należy poszukiwać zakresu umocowania konkretnego zastępcy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zastępca prezydenta nie miał takiego umocowania. Zatem należy przyznać racje Kolegium Izby Obrachunkowej, że zastępca prezydenta nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu (tu: prezydentowi). Ustawodawca w ustawie o finansach publicznych nie przewidział możliwości scedowania swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę. Jak wynika ze słowniczka zawartego w art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta. Słowniczek nie wymienia zaś ich zastępców. Uprawnienie takie nie wynika również z ustawy o samorządzie gminnym chociaż, jak słusznie zauważyło Kolegium Izby , przepisy tej ustawy przewidują możliwość sporządzenia upoważnienia przez wójta dla swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta (art. 39 ust 2), upoważnienia w zakresie spraw cywilnych do składania samodzielnie albo wraz z inną odpowiednio przez wójta umocowaną osobą oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym (art. 46 ust 1) czy też powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy wyłącznie w zakresie kierowania urzędem (art. 33 ust. 4). Z żadną z tych sytuacji nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

29 Uprawnienie do zastępowania Prezydenta podczas jego nieobecności przez jego zastępcę Prezydent błędnie wywodzi z przepisu art. 28g u.s.g. Przepis ten stanowi, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności:

30 1) tymczasowym aresztowaniem,

31 2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,

32 3) odbywaniem kary aresztu,

33 4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,

34 5) zawieszeniem w czynnościach służbowych

35 - jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca.

36 Wbrew twierdzeniu skarżącego katalog wskazanych okoliczności powodujących przejęcie zadań i kompetencji ma charakter enumeratywny i żadne inne okoliczności nie mogą skutkować wdrożeniem procedury przewidzianej w komentowanym przepisie. Nie oznacza to, że nie mogą pojawić się inne okoliczności powodujące dłuższą nieobecność wójta, które nie dają jednak podstaw do przejęcia obowiązków przez zastępcę na gruncie art. 28g.

37 W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.