Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r., IV SAB/Po 11/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r., IV SAB/Po 11/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia n. z siedzibą w Z. na bezczynność Dyrektora Muzeum - Z. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Muzeum – Z. w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia n. w Z. z dnia [...] grudnia 2022 r. i to w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Dyrektora Muzeum - Z. w S. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia n. w Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie n. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Muzeum- Z. w S. w udostępnieniu informacji publicznej.

3 W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. Stowarzyszenie n. zwróciło się do Dyrektora Muzeum Z. w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji w postaci informacji: kiedy, od kogo i za jaką kwotę muzeum nabyło zdjęcia dotyczące wybuchu gazu w K. . Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o przesłanie informacji w formie wydruku oraz kopii wszystkich dokumentów związanych z ich nabyciem, tj. faktury, oświadczenia itp. (załącznik 1).

4 Pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. Dyrektor Muzeum Z. w S. przesłał Stowarzyszeniu pismo, w którym nie zawarł informacji dotyczącej jego wniosku o informację publiczną.

5 Stowarzyszenie wskazało, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

6 Zasadą jest, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i przy tym nie funkcjonuje w obiegu publicznym, nie ma także do niej innego trybu dostępu, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia do odpowiedniego organu wniosku o udzielenie informacji. W związku z powyższym Skarżący wniósł o:

7 1) zobowiązanie Dyrektora Muzeum Z. w S. do udzielenia żądanej informacji publicznej, w postaci podania kiedy, od kogo i za jaką kwotę muzeum nabyło zdjęcia dotyczące wybuchu gazu w K. . Udostępnienie kopii wszystkich dokumentów związanych z nabyciem przez muzeum praw do zdjęć, tj. faktury, oświadczenia itp.

8 2) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

9 3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

10 W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z dnia 17.01.2023 r. została udzielona Stowarzyszeniu odpowiedź, którym poinformowano, że muzeum otrzymało 6 fotografii wraz z artykułem prasowym na temat wybuchu gazu w K. od osoby prywatnej. Zdjęcia otrzymano nieodpłatnie. Są to oryginalne odbitki na papierze fotograficznym o wymiarach: 14cm x 9cm.

11 Następnie organ zwrócił się pisemnie do Inspektora Ochrony Danych Osobowych z zapytaniem czy można udostępnić dane osobowe osób, przekazujących darowiznę na rzecz muzeum. O fakcie tym poinformowano Stowarzyszenie n. pismem z dnia 20.01.2023.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

13 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a.

14 Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

15 W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.

16 W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

17 Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

18 Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK [...], dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

19 Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

20 Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Dyrektora Muzeum-Z. w S. w udostępnieniu informacji publicznej w postaci informacji: kiedy, od kogo i za jaką kwotę muzeum nabyło zdjęcia dotyczące wybuchu gazu w K. oraz przesłanie informacji w formie wydruku oraz kopii wszystkich dokumentów związanych z ich nabyciem, tj. faktury, oświadczenia itp.

21 Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

22 W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Muzeum-Z. w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

23 Zgodnie z § 13 uchwały Rady Powiatu S. z 23 lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie nadania nowego statutu Muzeum-Z. w S., Muzeum kieruje Dyrektor, którego powołuje i odwołuje Zarząd Powiatu S. . Dyrektor zarządza mi.in. całokształtem działalności muzeum, czuwa nad mieniem muzeum i jest za nie odpowiedzialny (§ 15). Zatem dyrektor muzeum jako podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej.

24 Przedmiotem wniosku była informacja: kiedy, od kogo i za jaką kwotę muzeum nabyło zdjęcia dotyczące wybuchu gazu w K. oraz przesłanie informacji w formie wydruku oraz kopii wszystkich dokumentów związanych z ich nabyciem, tj. faktury, oświadczenia itp.

25 Organ pismem z dnia 17.01.2023 r. udzielił skarżącemu częściowej informacji, że muzeum otrzymało 6 fotografii wraz z artykułem prasowym na temat wybuchu gazu w K. od osoby prywatnej. Zdjęcia otrzymano nieodpłatnie. Są to oryginalne odbitki na papierze fotograficznym o wymiarach: 14cm x 9cm.

26 Następnie pismem z dnia 20.01.2023 r. organ poinformował Stowarzyszenie n. , iż zwrócił się pisemnie do Inspektora Ochrony Danych Osobowych z zapytaniem czy można udostępnić dane osobowe osoby, która przedmiotowe zdjęcia przekazała. Jednakże do chwili obecnej organ nie przesłał skarżącemu informacji w tym zakresie, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności.

27 W tym miejscu przypomnieć trzeba, że uregulowania u.d.i.p. stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/21).

28 Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

29 Mając powyższa na uwadze, organ winien zatem rozważyć, posiłkując się także opinią Inspektora Ochrony Danych Osobowych, czy jest upoważniony do podania danych osoby, która przekazała przedmiotowe zdjęcia. I w zależności od wyniku tych rozważań udzielić informacji, bądź też odmówić jej udzielenia.

30 Sąd wskazuje bowiem, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej, bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, natomiast powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4955/21).

31 W rozpoznawanej sprawie choć wniosek został złożony przez skarżącego w dniu 30 grudnia 2022 r. to nadal nie uzyskał on pełnej informacji o którą wnioskował. Tymczasem organ powinien był rozpatrzyć wniosek i udzielić odpowiedzi w terminie ustawowym. Tym samym uznać należało, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie pełnego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punktach 1 i 2 wyroku.

32 Organ zobowiązany będzie załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej, bądź też informując pisemnie stronę skarżącą, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

33 Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone.

34 Z powyższych też względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji, zatem w tym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).

35 O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a.