Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r., IV SA/Po 573/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r., IV SA/Po 573/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skarg P.M., I.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej I.R. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P.M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 959/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]

3 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia

4 [...] lipca 2015 r. nr [...] ustalającą na rzecz Spółki A warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego będącego w trakcie budowy o jedną kondygnację, z przeznaczeniem handlowo-usługowym wraz ze zmianą sposobu użytkowania części mieszkalnej na handlowo-usługową oraz rozbudowę o pomieszczenie techniczne na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w Ś. .

5 Sąd zakwestionował sposób wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego stwierdzając, że obszar wyznaczony w oparciu o promień stanowiący trzykrotność frontu działki został uzupełniony o działki nr [...], [...], działkę

6 nr [...],a zwłaszcza o działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Sąd co do zasady nie wykluczył możliwości powiększenia obszaru analizowanego poza minimalny zasięg określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") jednak stwierdził, że niezbędne jest wtedy wskazanie przyczyn przemawiających za rozszerzeniem badanego terenu. Uzasadnienia takiego nie było w decyzjach poddanych kontroli Sądu.

7 Dalej Sąd zaznaczył, że wartości maksymalne w odniesieniu do parametru

8 o jakim mowa w § 7 rozporządzenia odnoszą się do działek dołączonych arbitralnie przez organy administracji publicznej do obszaru analizowanego wyznaczonego

9 w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia.

10 Wątpliwości Sądu wzbudziło również ustalenie szerokości elewacji frontowej. Skoro bowiem omawiane zamierzenie budowlane ma na celu modyfikacje istniejącego już obiektu budowlanego poprzez jego częściową nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania, to tym samym szerokość elewacji frontowej rozważanego budynku nie powinna ulec zmianie, a zatem zbędne było orzekanie w tej kwestii.

11 Ponownie prowadząc postępowanie organy zostały zobowiązane

12 do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, a w przypadku jego powiększenia, do wskazania powodów przemawiający za takim ukształtowaniem badanego terenu.

13 Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta Ś. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2

14 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zmianami; zwanej dalej "u.p.z.p.")

15 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami; zwanej dalej "k.p.a.") ustalił na rzecz Spólki B warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego będącego w trakcie budowy o jedną kondygnację,

16 z przeznaczeniem handlowo - usługowym wraz ze zmianą sposobu użytkowania części mieszkalnej na handlowo - usługową oraz rozbudowę o pomieszczenie techniczne zlokalizowanej na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], położonej w Ś. ,

17 przy ul. [...]

18 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego za front nieruchomości przyjęto "wspólną granicę nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...]

19 z ulicą [...], działka nr ewid. [...], której szerokość wynosi [...] m. Zatem trzykrotność szerokość frontu równa się [...] m". Analizie podlegał cały wyznaczony obszar i badano w nim wszystkie wnioskowane parametry

20 dla planowanej inwestycji, a nie tylko parametry działek sąsiednich. Organ stwierdził, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] zlokalizowana jest część budynku należąca do Szkoły Podstawowej Nr [...] i Gimnazjum, stąd też w wykonanej analizie wzięto pod uwagę całą nieruchomość składającą się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na której zlokalizowane są budynki oświatowe, a nie tylko część budynku. Zdaniem organu obszar analizowany w żaden sposób nie został powiększony, nie znaleziono przesłanek do poszerzenia obszaru analizy poza teren wyznaczony przy użyciu promienia minimalnego określonego rozporządzeniem.

21 Linie zabudowy wyznaczono jako kontynuację linii, przy której usytuowana jest zabudowa istniejąca w sąsiedztwie m.in. na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...] i [...] (wzdłuż ul. [...])

22 oraz na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] (wzdłuż

23 ul. [...]).

24 Organ I instancji stwierdził, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym [...]%, a najwyższa [...]%, natomiast wnioskowana wartość określona została jako [...]%. W toku analizy zbadano jednak również powierzchnię budynków

25 (bez odniesienia do powierzchni działki) i stwierdzono, że maksymalna powierzchnia budynków w obszarze analizowanym wynosi [...] m, na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast średnia powierzchnia budynków wynosi [...] m, wobec czego organ uznał, że na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwym jest ustalenie wskazanego parametru zgodnie z wnioskiem.

26 Dalej organ stwierdził, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej różni się od obliczonej średniej szerokości, która wynosi 19,1 m. Dlatego przeanalizowano wartość maksymalną ([...] m) i minimalną ([...] m) występującą w obszarze analizy. Stwierdzono, iż wnioskowana wartość szerokości elewacji frontowej budynku nie przekracza maksymalnej wartości parametru na obszarze objętym analizą.

27 W związku z tym stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] wynoszącą [...] m z tolerancją do 20%, tj. od [...] m do [...] m.

28 Odnosząc się do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków organ wyjaśnił, że wartość ta w obszarze analizowanym mieści się

29 w przedziale od [...] m do [...] m. Ponadto na nieruchomości składającej się

30 z działek oznaczonych numerami ewid.: [...],[...] istnieje budynek oświatowy kryty dachem stromym z główną kalenicą usytuowaną na wysokości [...] m

31 oraz wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej równą [...] m. Wnioskowana wysokość przewyższa maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków stwierdzoną w obszarze analizy, jednak cały budynek nie przekroczy maksymalnej wysokości zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym.

32 W konsekwencji zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu wynoszącą do [...] m.

33 W odwołaniu I. R. zarzuciła ww. decyzji naruszenie:

34 - § 3 ust. 2 rozporządzenia polegające na wadliwym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego poprzez bezpodstawne jego poszerzenie,

35 - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego,

36 co doprowadziło do nienależytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

37 a także poprzez, brak zbadania zasadności i przyczyn dla ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie innym niż został określony w decyzji

38 o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzez brak przedstawienia sposobu w jaki ustalono, że udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni przedmiotowej nieruchomości o wartości nie mniej niż 1 % będzie wystarczający;

39 - § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej w sposób błędny, w wyniku przyjęcia szerokości elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym w sposób dowolny, nie uwzględniając

40 ich usytuowania względem drogi powiatowej ulicy [...];

41 - § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia polegające na bezpodstawnym ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu

42 na wnioskowanej przez inwestora wysokości, podczas gdy brak ku temu podstaw;

43 - § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia polegające na wadliwym ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, bezpodstawnie przyjmując za wyznacznik maksymalną powierzchnię budynków w obszarze analizowanym;

44 - art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji, która

45 nie odpowiada wnioskowi inwestora;

46 - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, kiedy dokonano niektórych zmian wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, złożonego przez inwestora, bowiem nie wszystkie zmiany wniosku opatrzone są datą.

47 Odwołanie od ww. decyzji złożył również P. M. podnosząc,

48 iż organ całkowicie pominął wytyczne wynikające w wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 1 marca 2016 r.

49 Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust.1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu

50 I instancji.

51 W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy mające zastosowanie

52 w niniejszej sprawie i stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo, zgodnie

53 z wnioskiem inwestora ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...] - ul. [...] oraz w granicy z działkami

54 nr ewid.[...], [...] - [...]. Ponadto organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora nie przekroczy maksymalnej powierzchni budynku istniejącego w obszarze przyjętym do analizy. Kolegium stwierdziło też,

55 że organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji budowlanej wskazując wartość [...] m z tolerancją do 20%. Organ

56 I instancji prawidłowo stosując § 7 ust. 4 rozporządzenia określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z żądaniem inwestora, bowiem jak wskazał realizacja zamierzenia inwestycyjnego o takiej wysokości

57 nie naruszy ładu przestrzennego występującego w obszarze przyjętym do analizy urbanistycznej bowiem w tymże obszarze występują również budynki kryte dachami stromymi o maksymalnej wysokości budynku do [...] m i [...] m. Prawidłowo została ustalona również geometria dachu.

58 Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło że ustawa

59 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

60 W ocenie Kolegium przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia działki sąsiedniej przyjmując, iż wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi, bez względu na to,

61 czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości czy jedynie w części.

62 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. M. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:

63 - art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

64 - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

65 - art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny przyjętego obszaru analizowanego pod kątem przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

66 - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

67 - art. 140 k.p.a. poprzez niezastosowanie odpowiednich przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji obowiązującymi też organy drugiej instancji,

68 - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione,

69 - art. 138 § 1 ust. 2 albo § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji zamiast orzeczenia co do istoty sprawy albo uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

70 - § 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie granicy obszaru analizowanego

71 i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.,

72 - § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie zawyżonych parametrów dla nowej zabudowy

73 - §140 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niestosowanie się do obowiązkowej normy PN-B-10425:1989 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - Wymagania techniczne i badania przy odbiorze".

74 Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 573/17.

75 Skargę na decyzję Kolegium wniosła również I. R. zarzucając jej naruszenie:

76 - art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w stosunku do podmiotu nie będącego stroną postępowania,

77 - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z pominięciem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanych w wyroku z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt: II SA/Po 959/15 wskazujących konieczność podania przez organ administracji przyczyn przemawiających za rozszerzeniem obszaru analizy urbanistycznej w szczególności o działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz powodów przemawiających za takim ukształtowaniem badanego terenu.

78 - art. 153 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji powielenia błędu przez organ I instancji

79 i ponowne orzeczenie w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku i rozbudowy

80 o pomieszczenie techniczne, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny

81 w Poznaniu w wyroku z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt: II SA/Po 959/15 wyraźnie wskazuje, że "szerokość elewacji frontowej rozważanego budynku nie powinna ulec zmianie, a zatem zbędne było orzekanie w tej kwestii".

82 - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do uznania przez organ II instancji, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej na poziomie innym niż został określony w decyzji

83 o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. został wyliczony w sposób prawidłowy oraz do przyjęcia, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej

84 w powierzchni przedmiotowej nieruchomości o wartości nie mniej niż 1% będzie wystarczający, podczas gdy brak jest podstaw do uznania za prawidłowe przyjętych przez organ wartości.

85 - § 6 ust. 1 i 2 poprzez uznanie, że organ I instancji wyznaczył wskaźnik szerokości elewacji frontowej w sposób prawidłowy, podczas gdy szerokość elewacji frontowej wyznaczona została błędnie, w wyniku przyjęcia szerokości elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym w sposób dowolny, nie uwzględniając ich usytuowania względem drogi powiatowej ulicy [...].

86 - § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że organ I Instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu na wnioskowanej przez Inwestora wysokości, podczas gdy brak jest ku temu podstaw.

87 - § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że organ I Instancji w sposób prawidłowy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, podczas gdy bezpodstawnie przyjęto za wyznacznik powierzchni nowej zabudowy powierzchnię budynków w obszarze analizowanym.

88 - art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta nie odpowiada wnioskowi inwestora.

89 - art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i zaniechanie wyjaśnienia kiedy dokonano niektórych zmian wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie wszystkie zmiany wniosku opatrzone są datą.

90 W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej

91 ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

92 Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 574/17.

93 W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. uczestnik postępowania Spółka B podniosła, że skarżący nie wykazali interesu prawnego. Ponadto zamierzenie dotyczy rozbudowy istniejącego budynku

94 i brak jest podstaw do przyjęcia, że prawa skarżących zostaną naruszone.

95 Zarządzeniem z dnia 18 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 573/17 oraz IV SA/Po 574/17.

96 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

97 Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu

98 w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

99 Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

100 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

101 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

102 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

103 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

104 i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

105 o której mowa w art. 88 ust. 1;

106 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

107 Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia.

108 Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

109 W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

110 i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej,

111 której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany

112 i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.zp.. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

113 W tym miejscu przypomnienia wymaga, że organy administracji orzekające

114 w przedmiotowej sprawie związane były wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 959/15. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby.

115 Związanie organu administracji oceną prawną oznacza, że nie może

116 on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym

117 w prawomocnym orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu

118 w pełnym zakresie. Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA

119 z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r.

120 sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

121 Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy

122 w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował

123 się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 729/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

124 Tym samym zarówno Sąd rozpoznający niniejszą skargę jak i organy administracji orzekające w niniejszej sprawie związane były stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 959/15. W wyroku tym Sąd zakwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zwracając uwagę, że bez uzasadnienia obszar wyznaczony w oparciu o promień stanowiący trzykrotność frontu działki, został uzupełniony o działki nr [...], [...], działkę

125 nr [...], a zwłaszcza o działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Sąd zaznaczył również, że w zakresie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki maksymalne wartości odnoszą się do działek dołączonych arbitralnie przez organy administracji publicznej do obszaru analizowanego. Ponadto Sąd zakwestionował konieczność ustalenia przez organy administracji szerokości elewacji frontowej skoro inwestycja dotyczy nadbudowy

126 i zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego.

127 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Sąd stwierdził, że organy administracji nie wykonały zaleceń

128 zawartych we wskazanym powyżej wyroku powielając błędy popełnione w uprzednio wydanych decyzjach.

129 Rolą organu prowadzącego ponownie postępowanie było wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia oraz zaleceniami wynikającym z wyroku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 959/15. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony w oparciu

130 o § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ przyjął, że trzykrotność szerokość frontu działki równa się 60,6 m i na tej podstawie wyznaczył obszar podlegający analizie. Zdaniem organu brak było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego. Jednocześnie jednak ponownie teren wyznaczony w oparciu o wskazany wyżej promień został uzupełniony o działki nr [...], [...], działkę nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Uzasadniając taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego organ stwierdził, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] zlokalizowana jest część budynku należąca do Szkoły Podstawowej

131 Nr [...] i Gimnazjum, stąd też w wykonanej analizie wzięto pod uwagę całą nieruchomość składającą się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na której zlokalizowane są budynki oświatowe, a nie tylko część budynku.

132 Takie działanie organu I instancji nie może zyskać akceptacji. Organ wyznaczył obszar analizowany w sposób odpowiadający metodzie zastosowanej

133 w uprzednio wydanej decyzji, a zakwestionowanej przez Sąd w wyroku z dnia

134 1 marca 2016 r. Ponadto Sąd stwierdza, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie pozostaje w sprzeczności z treścią

135 § 3 rozporządzenia. Nie można też pominąć okoliczności, iż kwestia prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego nie była rozważana w decyzji Kolegium.

136 Co do zasady w orzecznictwie nie budzi sporu, że brak jest przeszkód

137 do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać

138 z okoliczności sprawy. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego powinien być też przez organ uzasadniony tak, ażeby sąd rozpatrujący sprawę mógł dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o przyjęte przez organ kryteria było prawidłowe. Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie

139 § 3 ust. 2 rozporządzenia nie jest pozbawiona znaczenia bowiem wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 513/13, z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09 oraz z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11).

140 W rozpoznawanej sprawie powiększenie obszaru analizowanego o konkretnie wskazane działki zostało uzasadnione w sposób nader lakoniczny, co w ocenie Sądu nie pozawala na dokonanie prawidłowości działania organu. Ponadto sposób wyznaczenia obszaru analizowanego budzi uzasadnione wątpliwości, że działanie organu było ukierunkowane na odnalezienie zabudowy o takich cechach,

141 ażeby możliwym było wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu nie można uznać aby w rozpoznawanej sprawie wystarczająca podstawę do poszerzenia obszaru analizowanego o działki nr [...], [...], [...], [...], [...] stanowił fakt, iż wraz z działką nr [...] tworzą one wspólną nieruchomość. Wprawdzie co do zasady Sąd nie kwestionuje możliwości uwzględnienia w analizie nieruchomości znajdujących się tylko w części w obszarze analizowanym wyznaczonym zgonie § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednak w rozpoznawanej sprawie

142 w granicach obszaru analizowanego znalazła się jedynie niewielka część nr [...]. Ponadto część działki nr [...] leżąca w granicach wyznaczonych jako trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem jest niezabudowana, a niewielka część obiektu budowlanego zlokalizowanego na tej działce znajduje się w znacznej odległości

143 od granic obszaru analizowanego. Oznacza to, że organ administracji wyznaczył obszar analizowany niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, powielając błędy wskazane przez Sąd w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 959/15.

144 W konsekwencji Sąd jako zasadne ocenił podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

145 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie można tracić z pola widzenia,

146 że wniosek inwestora dotyczył budynku w trakcie budowy, którego legalność – jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium - jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB. Analiza poszczególnych wskaźników zabudowy ustalonych przez organ administracji wskazuje, że powiększenie obszaru analizowanego o konkretnie wskazane działki mogło stanowić podstawę dla wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy odbiegających od średniej ustalonej

147 w obszarze analizowanym, żeby ustalić warunki zabudowy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

148 Nieprawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego doprowadziło

149 w konsekwencji do wadliwego ustalenia przez organ wyników analizy. Powyższe powoduje, że Sąd na tym etapie postępowania nie może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym ustalenie parametrów zabudowy.

150 Tym samym przedwczesnym na tym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi w tym zakresie.

151 Zasadnie podniesiono w skardze I. R. , iż organ

152 nie uwzględnił stanowiska Sadu zawartego w wyroku z dnia 1 marca 2016 r.

153 i ponownie dokonał ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku. Sąd w poprzednim wyroku zwrócił bowiem uwagę, że skoro wniosek dotyczy nadbudowy obiektu budowlanego to zbędnym jest dokonanie ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, lecz mimo to organ dokonał ustaleń dotyczących omawianego parametru. Ponownego wyjaśnienia wymaga zatem, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej

154 (W. Piątek (w:) A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Wydanie 1, LexisNexis, s. 34). Zbędnym w takiej sytuacji było ustalanie omawianego parametru w przypadku przedmiotowej inwestycji bowiem w przypadku nadbudowy nie może zmienić się szerokość elewacji frontowej budynku. Organ ponownie ustalił szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] wynoszącą [...] m

155 z tolerancją do 20%), tj. od [...] m do [...] m, co może sugerować,

156 że w rozpoznawanej sprawie będziemy mieli do czynienia z przebudową,

157 a nie nadbudową. Powyższe wątpliwości potwierdza dokumentacja złożona przez uczestnika postępowania (inwestora) stanowiąca załącznik do pisma z dnia

158 [...] czerwca 2017 r., a z której to wynika, że planowana inwestycja nie ogranicza się tylko i wyłącznie do nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego.

159 Jako niezasadny Sąd ocenił natomiast poniesiony przez I. R. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem stosowna adnotacja została o skorygowaniu wniosku przez inwestora została naniesiona na wniosku wszczynającym postępowanie.

160 Sąd nie podzielił również argumentacji inwestora dotyczącej braku interesu prawnego po stronie skarżących. Przedmiotowa sprawa była już poddana kontroli Sądu, który w prawomocnym wyroku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt

161 II SA/Po 959/15, nie zakwestionował interesu prawnego skarżących.

162 Ponownie prowadząc postępowanie organ wyznaczając obszar analizowany zobowiązany będzie do wyznaczenia tego obszaru z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym wyroku, jak również w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 959/15. Przede wszystkim organ powinien mieć na uwadze,

163 że przesłanki ewentualnego powiększenia obszaru analizowanego powinny zostać dokładnie omówione w uzasadnieniu decyzji, a ponadto powiększenie tego obszaru nie może dotyczyć pojedynczych działek.

164 Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] października 2016 r.

165 nr [...] (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania w stosunku do skarżącej I. R. (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200

166 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł)

167 oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania w stosunku do P. M. (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).