Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r., IV SA/Po 49/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r., IV SA/Po 49/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę w całości

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołania R. R. od decyzji Burmistrza O. z [...] lutego 2019 r. ([...]) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] października 2018 r. ([...]) zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2016 r. ([...]) w przedmiocie skierowania J. R. do domu pomocy społecznej – utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza O. z [...] lutego 2019 r.

3 Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Dnia [...] listopada 2018 r. R. R. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wniósł do Burmistrza O. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza z [...] października 2018 r. ([...]; zwaną też dalej "Decyzją Zmieniającą") w przedmiocie zmiany decyzji z [...] stycznia 2016 r. ([...]) w części dotyczącej skierowania J. R. do Domu Pomocy Społecznej dla Osób w Podeszłym Wieku i Przewlekle Somatycznie Chorych w B. S. i ustalającej dla niej odpłatność w kwocie [...]zł miesięcznie – powołując się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że jako strona nie brał udziału w tocznym się postępowaniu.

5 Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Burmistrz odmówił wznowienia postępowania, uznając, że R. R. nie jest stroną postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia J. R. w formie skierowania jej do domu pomocy społecznej (w skrócie "DPS") – w K. , a następnie w B. S.. Na skutek zażalenia złożonego przez Wnioskodawcę, SKO, postanowieniem z [...] listopada 2019 r., uchyliło postanowienie organu I instancji i orzekło o wznowieniu postępowania.

6 Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji, przywołaną wyżej decyzją z [...] lutego 2019 r., odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji Zmieniającej, stwierdzając, że Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania, o wznowienie którego wnosił.

7 Od tej decyzji Burmistrza, R. R. złożył odwołanie, żądając jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podniósł zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.s.") – przez przyjęcie, że w kręgu stron postępowania w przedmiocie skierowania członka rodziny do domu pomocy społecznej nie mieszczą się osoby, które następnie będą zobowiązane do ponoszenia odpłatności za ten pobyt – a także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez odstąpienie od udostępnienia Wnioskodawcy akt przed wydaniem decyzji i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.

8 Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z [...] lutego 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2019 r. – SKO wskazało, że kwestionowana Decyzja Zmieniająca uzyskała walor ostateczności [...] października 2018 r., a podanie Wnioskodawcy o wznowienie postępowania zostało wniesione [...] listopada 2018 r., zatem nie ma wątpliwości, że termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a. został dochowany, a Wnioskodawca w dacie składania wniosku dysponował wiedzą pozwalającą na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Odnosząc się z kolei do kwestii, czy Wnioskodawca wykazał swój interes prawny uprawniający go do udziału w postępowaniu i do ewentualnego wnoszenia o uchylenie uprzednio wydanej decyzji, SKO podzieliło stanowisko Burmistrza, że w niniejszej sprawie Wnioskodawca nie mógł być uznany za stronę postępowania zakończonego ostateczną Decyzją Zmieniającą. Zdaniem SKO z art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 59 u.p.s. wynika, iż zapewnienie opieki w DPS należy do zadań organów administracji publicznej. Zadania te organy realizują w kilku odrębnych sprawach indywidualnych, kończących się wydaniem odrębnych decyzji administracyjnych. Pierwsza sprawa dotyczy skierowania osoby wymagającej opieki do DPS odpowiedniego typu. Druga sprawa dotyczy umieszczenia osoby wymagającej opieki w konkretnym DPS odpowiedniego typu. Trzecia sprawa dotyczy ustalenia opłaty za pobyt osoby wymagającej opieki w konkretnym DPS odpowiedniego typu. W ocenie SKO z ww. przepisów wynika i to, że stroną postępowania zakończonego decyzją o skierowaniu do DPS określonego typu jest tylko osoba wymagająca opieki, kierowana przez organ do DPS. Wyłącznie sytuacja osobista tej osoby ma bowiem znaczenie przy kwalifikacji jej do umieszczenia w DPS, na co wskazuje art. 54 ust. 1 u.p.s. Ten przepis prawa materialnego dawał interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jedynie J. R., która była jedyną stroną postępowania zakończonego zarówno decyzją zmieniającą z [...] października 2018 r., jak i decyzją zmienianą z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie skierowania. Skierowanie do DPS jest prawem służącym wyłącznie osobie ubiegającej się o nie. To prawo nie służy innym podmiotom, w tym krewnym osoby wymagającej opieki. Sytuacja osobista syna J. R. – R. R. – nie miała żadnego wpływu na przesłanki kwalifikacji jego matki do skierowania do DPS określonego typu. Zdaniem SKO, podniesiony w odwołaniu argument, że skierowanie matki do DPS spowoduje, iż syn obciążony zostanie kosztami jej pobytu w tym miejscu, będzie miał znaczenie dopiero w postępowaniu dotyczącym ustalania rzeczonych opłat, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W ocenie organu R. R. ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, ponieważ skierowanie, a następnie umieszczenie J. R. w DPS w B. S. (poprzednio w K. ) rodzi dla niego konsekwencje finansowe w postaci obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w tej placówce. Jednakże powołanie się jedynie na interes faktyczny nie wystarcza do uznania za stronę postępowania wznowieniowego, w rozumieniu art. 147 w zw. z art. 28 k.p.a. SKO podkreśliło, że w tego rodzaju sprawach Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie prezentował stanowisko, iż osoby zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt krewnych w domach pomocy społecznej nie są stronami postępowań o skierowanie krewnego do DPS, czy też postępowań nadzwyczajnych dotyczących tego rodzaju spraw (por. wyroki NSA: z 08.03.2013 r., I OSK 1634/12; z 17.03.2015 r., I OSK 2229/13; z 13.10.2017 r., I OSK 2449/16). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., SKO stwierdziło, że naruszenie to w istocie miało miejsce, lecz pozostało bez wpływu na wynik sprawy.

9 Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. R., reprezentowany przez adw. A. P., który – zarzuciwszy naruszenie:

10 1) art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 54 u.p.s., wyrażające się w błędnej ich wykładni przez przyjęcie, że:

11 a) osoba, która może zostać, zostanie lub jest obciążona odpłatnością za pobyt członka rodziny w DPS – a zatem wobec której, w następstwie skierowania członka rodziny do DPS, zostało lub zostanie wszczęte (względnie zostało już zakończone) postępowanie zmierzające do obciążenia odpłatnością za tenże pobyt – nie legitymuje się interesem prawnym w rozstrzygnięciu danej sprawy,

12 podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że osoba ta posiada interes prawny istotny dla umieszczenia w DPS członka rodziny, a zatem jest stroną postępowania w tym przedmiocie,

13 b) przepis art. 54 ust. 1 u.p.s. wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów, które mogą wystąpić w charakterze strony postępowania,

14 podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że zakreśla on wyłącznie krąg wnioskodawców, nie zaś stron postępowania, albowiem jako strony postępowania administracyjnego mogą wystąpić podmioty inne niż wnioskodawca,

15 co miało wpływ na wynik sprawy, tj. odmowę przyznania Skarżącemu przymiotu strony pierwotnego postępowania, w konsekwencji oddalenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie,

16 2) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w zaniechaniu zawiadomienia pełnomocnika Skarżących o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania odwoławczego, co stanowi podstawę wznowienia postępowania

17 – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zwrot kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych.

18 W uzasadnieniu skargi jej autor uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności – uzasadniając zarzut nr 1 – wskazał m.in., że wbrew stanowisku organów, relacja zachodząca pomiędzy przepisami art. 54 ust. 1 u.p.s. i art. 28 k.p.a. nie ma charakteru zależności lex specialis - lex generali, lecz że odpowiada ona w istocie doktrynalnej konstrukcji strony głównej i strony ubocznej postępowania (przedstawionej przez autora skargi z powołaniem się na: W.Wieshaider, Der Übergangene Rechtliche Interessent, Wiedeń 1999). Zdaniem pełnomocnika Skarżącego niewątpliwie jako wnioskodawca w postępowaniu o umieszczenie w DPS wystąpić może osoba, która wymaga opieki całodobowej w rozumieniu art. 54 ust. 1 u.p.s. (względnie jej przedstawiciel ustawowy lub pełnomocnik) – będzie ona stroną główną, podmiotem inicjującym i w pewnym sensie gospodarującym jego tokiem (może np. wycofać podanie albo je zmienić). Nie wyklucza to jednakże udziału w tym postępowaniu innych podmiotów, mianowicie tych, których sfera praw i obowiązków ulegnie modyfikacji wskutek umieszczenia wnioskodawcy w DPS i następczego obciążenia ich odpłatnością za ten pobyt. Przy czym udział tych osób może przybrać postać współdziałania w umieszczeniu danej osoby w DPS i przedkładania dowodów potwierdzających taką konieczność albo procesowego zwalczania złożonego wniosku, a to z uwagi na jego obiektywną niezasadność z określonej przyczyny. Z kolei motywując zarzut nr 2, autor skargi podniósł, że w toku postępowania – zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, Skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, albowiem zaniechano zawiadomienia pełnomocnika Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co Skarżący utracił realną możliwość nie tylko zapoznania się z materiałami postępowania, ale także złożenia odpowiednich ewentualnych wniosków dowodowych.

19 W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podkreślając tożsamość zarzutów skargi z zarzutami odwołania oraz podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

20 W piśmie procesowym z [...] marca 2020 r. uczestniczka postępowania, J. R., wyjaśniła, że sama zdecydowała się na zamieszkanie w DPS w K. , natomiast ze względu na pogłębiającą się chorobę, lekarz zasugerował, aby przeniosła się do DPS w B. S., co umożliwia jej udział w specjalistycznej rehabilitacji. Jednocześnie uczestniczka zwróciła się o: "przychylne potraktowanie zachowania mojego syna, które było wynikiem dużej frustracji".

21 Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

23 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

24 Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2019 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza O. z [...] lutego 2019 r. o odmowie uchylenia ostatecznej Decyzji Zmieniającej, tj. decyzji Burmistrza O. z [...] października 2018 r. ([...]) zmieniającej decyzję tego organu z [...] stycznia 2016 r. ([...]) w przedmiocie skierowania J. R. do domu pomocy społecznej.

25 Zaskarżona decyzja SKO zapadła we wznowionym – na wniosek Skarżącego – postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją Zmieniającą, w której wydaniu Skarżący nie brał udziału jako strona postępowania. Podstawę odmowy uchylenia Decyzji Zmieniającej stanowiło stwierdzenie organów, że Skarżący zasadnie nie brał udziału w tym postępowaniu jako strona, gdyż sprawa skierowania jego matki do domu pomocy społecznej (odpowiednio: zmiany tego skierowania) nie dotyczy interesu prawnego Skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego.

26 I to właśnie ta kwestia – czy Skarżący, zwłaszcza jako podmiot należący w świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.; w skrócie "u.p.s.") do kręgu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt jego matki, J. R., w DPS, jest (powinien być) stroną postępowania w sprawie skierowania matki do danego DPS – stanowiła przedmiot sporu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

27 Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga, zdaniem Sądu, uprzedniej odpowiedzi na pytanie, czy skierowanie danej osoby do DPS oraz ustalenie odpłatności za ten pobyt, zwłaszcza w odniesieniu do jej krewnych wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., stanowi przedmiot jednej (tej samej) sprawy administracyjnej, czy dwóch odrębnych (acz funkcjonalnie powiązanych).

28 Sąd w niniejszym składzie przychyla się do tego ostatniego stanowiska, a to z następujących przyczyn.

29 Analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza jej art. 59 ust. 1 i 2, prowadzi do wniosku, że – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – pobyt mieszkańca w DPS jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: (i) decyzji o skierowaniu do DPS, (ii) decyzji o umieszczeniu w DPS oraz (iii) decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi – a jak wynika z art. 104 k.p.a., każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę – to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne: (i) o skierowanie do DPS, (ii) o umieszczenie w DPS oraz (iii) o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS); a co za tym idzie – trzy postępowania administracyjne, kończące się odpowiednio wydaniem każdej z ww. decyzji.

30 Krąg stron każdego z tych postępowań, i to zarówno toczących się w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym (tu: wznowieniowym), ustalany jest odrębnie na podstawie ogólnej formuły z art. 28 k.p.a. – w myśl której: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" – z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi ze szczególnych uregulowań ustawy o pomocy społecznej (o czym niżej).

31 Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie skierowania (tu: zmiany skierowania) do DPS należy do kategorii postępowań w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w rozumieniu art. 100 i nast. u.p.s. Zasadą jest, że stroną takiego postępowania jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia (zob. np. wyroki WSA z 12.05.2010 r., II SA/Sz 231/10; z 08.06.2011 r., II SA/Gd 378/11 – dostępne w CBOSA; I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, uw. do art. 102) – tylko bowiem jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczy to postępowanie.

32 Wskazuje na to już treść art. 102 ust. 1 u.p.s., w myśl którego: "Świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego". Powołany przepis określa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, a zarazem wskazuje krąg stron tego postępowania, tj. podmiotów legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z powołanego przepisu art. 102 ust. 1 u.p.s. (oraz art. 54 ust. 2 in fine u.p.s.) wynika bowiem prymat woli i aktywności samej osoby zainteresowanej przyznaniem świadczeń z pomocy społecznej. Inna osoba może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wyłącznie za zgodą bezpośrednio zainteresowanego. Najważniejsza jest wola osoby zainteresowanej. Zindywidualizowany interes osoby zainteresowanej legitymizuje tylko ją do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, do udziału w postępowaniu i uzyskania rozstrzygnięcia (tak trafnie wyrok WSA z 08.06.2011 r., II SA/Gd 378/11, CBOSA).

33 Za tak wąskim ujęciem kręgu stron postępowania w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej przemawia dodatkowo treść art. 100 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w tego rodzaju postępowaniu "należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, a w szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia." W istotnej mierze to właśnie wzgląd na konieczność zapewnienia ochrony dóbr osobistych beneficjentów świadczeń pomocowych, w tym zwłaszcza ich danych osobowych, uzasadnia zawężenie kręgu stron postępowania z zakresu pomocy społecznej w zasadzie tylko do adresatów tej pomocy. W toku takiego postępowania może być bowiem (i zwykle bywa) przetwarzanych szereg danych osobowych, traktowanych na gruncie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) [Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1; zwane dalej w skrócie "RODO"] jako dane podlegające szczególnej (wzmożonej) ochronie – tzw. dane wrażliwe (sensytywne). Katalog takich danych zawierają przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 10 RODO, które wyszczególniają m.in. dane osobowe ujawniające pochodzenie rasowe lub etniczne, dane dotyczące zdrowia – rozumiane szeroko jako "dane osobowe o zdrowiu fizycznym lub psychicznym osoby fizycznej - w tym o korzystaniu z usług opieki zdrowotnej - ujawniające informacje o stanie jej zdrowia" (art. 4 pkt 15 RODO) – oraz dane osobowe dotyczące wyroków skazujących i czynów zabronionych lub powiązanych środków bezpieczeństwa. Potwierdza to treść art. 100 ust. 2 u.p.s., mocą którego ustawodawca zezwolił podmiotom i osobom realizującym zadania w zakresie pomocy społecznej określone w ustawie na przetwarzanie danych osobowych osób, do których stosuje się ustawę, oraz członków ich rodzin w zakresie i celu niezbędnych do realizacji zadań wynikających z ustawy.

34 Niewątpliwie dane sensytywne, takie zwłaszcza jak dane o stanie zdrowia, są także przetwarzane w postępowaniu w sprawie skierowania osoby do DPS, skoro ustawową przesłanką takiego skierowania, podlegającą badaniu w omawianym postępowaniu, jest właśnie stan zdrowia tej osoby (a ściślej: okoliczność niemożności jej samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu, bez całodobowej opieki, z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności – por. art. 54 ust. 1 u.p.s.).

35 Na tle przepisów ustawy o pomocy społecznej wyróżnić można sytuacje, w których adresatami świadczeń z pomocy społecznej są osoby fizyczne, ale mogą też być rodziny, o ile będzie to wynikało z konkretnego przepisu (por. szerzej: S. Nitecki, Pomoc społeczna, Wrocław 2012, s. 102 i nast.). Analizowane świadczenie, polegające na umieszczeniu osoby w DPS (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 u.p.s.), ma charakter zindywidualizowany, adresowany do konkretnej osoby fizycznej, nie stanowi zaś pomocy świadczonej rodzinie (w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s.). Zasadniczą rolę odgrywa tu sytuacja osobista osoby ubiegającej się o takie świadczenie, a w szczególności jej stan zdrowia i związana z tym konieczność zapewnienia intensywnej (całodobowej) opieki.

36 W myśl przywołanego wyżej art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę zainteresowaną kieruje się do domu pomocy społecznej po uzyskaniu jej zgody lub zgody jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w takim domu (ust. 2 in fine).

37 Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 08 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 378/11 (CBOSA), z cytowanej regulacji wynika, po pierwsze, że na gminie spoczywa obowiązek umieszczenia opisanej w przepisie osoby w DPS, jeżeli osoba ta wymaga całodobowej opieki, której nie można jej zapewnić w miejscu zamieszkania poprzez usługi opiekuńcze. Nadto, w sytuacji niczym nie ograniczonej możliwości podejmowania działań prawnych, a zatem posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych, wola osoby zainteresowanej uzyskaniem tego świadczenia z pomocy społecznej, przy spełnieniu materialnych przesłanek jej uzyskania, ma znaczenie kluczowe. W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w cytowanym wyroku WSA, że żaden z przepisów prawa nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o przyznanie tego konkretnego świadczenia dla indywidualnego zainteresowanego, członkom jego rodziny. I to zarówno rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (art. 6 pkt 14), jak i ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, z późn. zm.; w skrócie: "k.r.o."). Mimo zatem, że Skarżący, jako osoba blisko spokrewniona, pozostaje dla swej matki "rodziną" w znaczeniu kodeksowym, to jego wola – notabene pozostająca, jak można przypuszczać, w sprzeczności z wolą matki – jest prawnie obojętna dla oceny materialnych przesłanek udzielenia przedmiotowego świadczenia.

38 Wobec powyższego, w ocenie Sądu, ani z art. 102 u.p.s., ani też z art. 54 u.p.s., Skarżący nie może wywodzić swego interesu prawnego do kwestionowania decyzji o skierowaniu jego matki do DPS.

39 Taki interes – wbrew twierdzeniom skargi – nie wynika także z możliwości ewentualnego obciążenia członków rodziny osoby umieszczonej w DPS odpłatnością za jej pobyt tam. Innymi słowy, źródła interesu prawnego nie może stanowić art. 61 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Jak to już wyżej wskazano, obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS przez zstępnych (dzieci), pomimo jego związania z umieszczeniem osoby zainteresowanej w tym domu, stanowi przedmiot innej sprawy, rozstrzyganej w oparciu o odrębną od art. 54 u.p.s. podstawę prawną i odrębne przesłanki. W konsekwencji należy podzielić stanowisko, że nie istnieje podstawa prawna uzasadniająca dopuszczenie osób ustawowo zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu osoby korzystającej z DPS, do współdecydowania o skierowaniu lub umieszczeniu w takim domu (zob. wyrok WSA z 08.06.2011 r., II SA/Gd 378/11, CBOSA).

40 Należy raz jeszcze podkreślić, że skierowanie do DPS jest wyłącznie zależne od zaistnienia warunków z art. 54 ust. 1 u.p.s. oraz od zgody samego zainteresowanego. Godzi się przy tym zauważyć, że obowiązek (współ)ponoszenia kosztów pobytu w DPS przez wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. członków rodziny osoby kierowanej, wykazuje istotne cechy obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów art. 128 i nast. k.r.o., o czym świadczy zarówno krąg podmiotów zobowiązanych (małżonek, zstępni, wstępni), jak i przedmiot tego obowiązku (ponoszenie kosztów utrzymania osoby uprawnionej, związanych z jej pobytem w DPS), a także miarkowanie jego rozmiaru w zależności od sytuacji majątkowej zobowiązanego (por. art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.).

41 Zasadą jest, że zakres obowiązku alimentacyjnego ("kodeksowego") zależy wyłącznie od dwóch czynników: (i) "usprawiedliwionych potrzeb" uprawnionego do alimentacji oraz (ii) zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (por. art. 135 § 1 k.r.o.). Katalog potrzeb ("usprawiedliwionych") podlegających zaspokojeniu w drodze obowiązku alimentacyjnego nie zależy przy tym od woli podmiotu zobowiązanego, ale wyłącznie od czynników obiektywnych, takich jak m.in. podmiotu uprawnionego wiek, stan zdrowia, wykształcenie itp. (por. M. Andrzejewski [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. H. Doleckiego i T. Sokołowskiego, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 135). Rola podmiotu zobowiązanego ogranicza się w tym przypadku tylko do (współ)finansowania takich potrzeb.

42 Ta cecha obowiązku alimentacyjnego, odpowiednio odniesiona do analizowanej tu instytucji (współ)ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w DPS, stanowi dodatkowe, aksjologiczne wsparcie dla zaprezentowanego wyżej stanowiska odmawiającego osobie zobowiązanej do ponoszenia kosztów tego pobytu, prawa współdecydowania – a co za tym idzie: prawa udziału (ujmowanego w kategoriach interesu prawnego) – w postępowaniu rozstrzygającym kwestię konieczności skierowania jej krewnego do DPS. Decyzja w tym zakresie zależy wyłącznie od wystąpienia okoliczności obiektywnych, wskazanych w art. 54 ust. 1 u.p.s., oraz zgody bezpośrednio zainteresowanego uzyskaniem skierowania. Dlatego należy podzielić stanowisko organów, że w postępowaniu o skierowanie do DPS, podnoszone przez pełnomocnika Skarżącego argumenty finansowe przemawiają wyłącznie za posiadaniem przez Skarżącego interesu faktycznego, a nie prawnego, który zasługiwałby na ochronę w tym postępowaniu, a tym samym nadawał Skarżącemu status strony takiego postępowania.

43 Nie bez znaczenia dla rozważanej tu kwestii jest także okoliczność, że mając na względzie cele, jakim służą indywidualne świadczenia z pomocy społecznej – tj. w szczególności umożliwienie osobom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. art. 2 ust. 1 u.p.s.) oraz wsparcie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (por. art. 3 ust. 1 u.p.s.) – postępowania w takich sprawach powinna szczególnie cechować wysoka sprawność działania oraz szybkość (niezwłoczność) udzielanej pomocy. Tymczasem poszerzenie kręgu stron w takich sprawach, dochowaniu tych cech postępowania z pewnością by nie służyło. Pośrednio przyznaje to zresztą sam autor skargi, gdy wskazuje, że postulowane przezeń poszerzenie kręgu stron postępowania w sprawie skierowania danej osoby do DPS o członków jej rodziny następczo zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu tej osoby w DPS, miałoby umożliwić m.in. "procesowe zwalczanie złożonego wniosku".

44 Wreszcie, niepozbawiona znaczenia jest także okoliczność, na którą zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, iż osoby zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt krewnego w DPS nie są stronami postępowań o skierowanie tego krewnego do DPS, czy też postępowań nadzwyczajnych dotyczących tego rodzaju spraw. Przykładowo, w wyroku z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2449/16 (CBOSA) – który wprost dotyczył postępowania nieważnościowego, ale którego przywołane niżej wywody można, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, odnieść także do postępowania wznowieniowego – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym skarżący, jako zstępny osoby skierowanej do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu osoby bliskiej do domu pomocy społecznej. Ustalenie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, stanowi o interesie faktycznym skarżącego, a nie prawnym, w kontrolowanej sprawie." I dalej: "Podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania – każdego, zwykłego czy nadzorczego – musi legitymować się interesem prawnym. Brak bezpośredniości wpływu sprawy o skierowanie matki skarżącego do domu pomocy społecznej na podstawie art. 54 ust. 1 u.p.s., nie pozwala uznać skarżącego za stronę kontrolowanego postępowania (wyrok NSA z: 8 marca 2013 r. I OSK 1634/12, Lex 2204264; 17 marca 2015 r. I OSK 2229/13, Lex 1676017; 5 października 2016 r. I OSK 338/15, Lex 2168098)."

45 Z tych wszystkich względów w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie skierowania osoby do DPS – zarówno toczących się w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych (zwłaszcza nieważnościowym albo wznowieniowym) – nie może znaleźć zastosowania, przedstawiona w skardze, a inspirowana wypowiedziami doktryny austriackiej, koncepcja "strony ubocznej" (której to koncepcji, w rodzimej doktrynie zdaje się odpowiadać koncepcja tzw. strony refleksowej – por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. II.12. i uw. I.7. do art. 28).

46 W świetle powyższych uwag zarzut (z pkt 1 petitum skargi) naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 54 u.p.s. należało uznać za niezasadny.

47 Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również drugi z zarzutów podniesionych w skardze (w pkt 2 jej petitum), dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a., gdyż Skarżący nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, aby zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Temu wymogowi nie czyni bowiem zadość li tylko ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu skargi, że w związku z zarzucanym naruszeniem "Skarżący utracił [...] realną możliwość nie tylko zapoznania się z materiałami postępowania, ale także – złożenia odpowiednich ewentualnych wniosków dowodowych". Tym bardziej, że autor skargi nawet nie wskazał, jakie to wnioski dowodowe strona skarżąca mogłaby lub zamierzałaby złożyć; w dodatku jedynie "ewentualnie".

48 Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.