Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA/Po 439/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA/Po 439/14

Tekst

TEZY

1 Uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Sentencja

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie

3 Dnia [...] kwietnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") wpłynął wniosek J. S. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") z [...] kwietnia 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] (dalej jako: "Spółka"), na terenie gminy [...], w miejscowości [...]. Następnie, pismem z 23 września 2013 r. (data wpływu do siedziby SKO: [...] września 2013 r.) Wnioskodawca zmienił wniosek, domagając się stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

4 Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – wskazując w podstawie prawnej na: art. 17 pkt 1, art. 28, art. 61a § 1 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o odpadach z 2012 r.", w skrócie "u.odpad.2012") – odmówiło wszczęcia na wniosek J. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla prowadzenia działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów (dalej jako "decyzja Starosty z [...].06.2007 r.").

5 W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że wezwało Wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji oraz do przedstawienia dowodów na okoliczność skażenia działek. W odpowiedzi Wnioskodawca przedłożył odpisy z ksiąg wieczystych dla działek nr [...] i [...], z których wynika, że wraz z małżonką, A. S., posiadają prawo współwłasności ww. nieruchomości, będących nieruchomościami sąsiednimi w stosunku do działki nr [...], na której wcześniej prowadzona była działalność na podstawie decyzji Starosty z [...].06.2007 r. Nadto przedłożył dokumentację, z której wynika zanieczyszczenie działki nr [...] fenolem. Podkreślił, że na teren jego nieruchomości działają immisje substancji niebezpiecznych, toksycznych i szkodliwych do powietrza w związku z działalnością prowadzoną na podstawie zaskarżonej decyzji, a nadto działalność ta miała wpływ na zdrowie Wnioskodawcy i jego żony oraz na utratę wartości nieruchomości i spadek dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej.

6 SKO uznało, że rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonuje się oceny: legitymacji podmiotów do wystąpienia z takim wnioskiem, kręgu stron, przesłanek, które należy wskazać w żądaniu, formy wydania aktu administracyjnego, możliwości jego zaskarżenia – w oparciu o przepisy aktualne. W związku z tym, zdaniem organu, należało odwołać się do art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r., który modyfikuje pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ten sposób, że w odniesieniu do postępowań wskazanych w ust. 1 tego artykułu (tj. w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów) wyłącza z kręgu stron właścicieli nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone: zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów, wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. W konsekwencji stroną takiego postępowania jest tylko wnioskodawca, a jeżeli nie jest on właścicielem nieruchomości, na której będą prowadzone ww. operacje – także właściciel tej nieruchomości, ale już nie właściciel nieruchomości sąsiedniej, nawet jeżeli byłby narażony na oddziaływania.

7 Ponadto SKO wskazało, że Starosta [...] (dalej jako: "Starosta") na wniosek następcy prawnego Spółki, jakim jest [...] sp. z o.o., decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z [...].06.2007 r., a tym samym wyeliminował ją z obrotu prawnego. Wobec tego SKO uznało, że brak interesu prawnego Wnioskodawcy w stwierdzeniu nieważności decyzji, która już nie istnieje w obrocie prawnym i nie może naruszać jego interesu prawnego. Wyeliminowanie nawet bowiem decyzji ze skutkiem wstecznym – tak jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności – nie wpłynie na sytuację Wnioskodawcy w zakresie, w jakim wywodzi on swój interes prawny, i w jakim ewentualnie mogła ona wpływać na jego prawa lub obowiązki, bowiem nie cofnie to ewentualnych skutków decyzji w sferze faktycznej, o których występowaniu donosi Skarżący. Natomiast ocena, czy działalność Spółki oddziaływała negatywnie na sąsiednie nieruchomości mimo prowadzenia działalności zgodnie z wydaną decyzją, czy też na skutek prowadzenia jej z naruszeniem obowiązków i z przekroczeniem uprawnień wynikających z tej decyzji, wykracza, w ocenie organu, poza przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia.

8 W konkluzji SKO stwierdziło, że krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...].06.2007 r. należy oceniać na podstawie art. 170 ust. 2 u.odpad.2012, a nie według stanu prawnego obowiązującego przy ustalaniu kręgu stron w czasie wydawania decyzji zaskarżonej. Wobec tego, w ocenie organu, Wnioskodawca nie jest uprawnionym do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...].06.2007 r., gdyż nie może być uznany za stronę. Posiłkowo SKO wskazało także na fakt stwierdzenia wygaśnięcia kwestionowanej decyzji. W ocenie organu szukanie w obecnym stanie prawnym podstaw do uznania Wnioskodawcy za stronę postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. prowadziłoby do obejścia uregulowania art. 170 ust. 2 u.odpad.2012.

9 We wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy J. S. wskazał, że jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania substancji niebezpiecznych z procesu odzysku odpadów niebezpiecznych i magazynowania, spełnia przesłanki, aby występować jako strona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych z uwzględnieniem zbierania, transportu i odzysku odpadów. Podkreślił, że na podstawie art. 28 k.p.a. miał interes prawny do brania udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zakwestionowanej decyzji, ale został pominięty. Wnioskodawca sprzeciwił się określaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących. Przypomniał, że w postępowaniu nadzorczym kontrola legalności ostatecznej decyzji administracyjnej dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a to oznacza, że organ w uzasadnieniu błędnie wskazał na nowelizację (dodanie z dniem 12 marca 2010 r.) przepisu art. 29a w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o odpadach z 2001 r.", w skrócie "u.odpad.2001") – który to przepis, tak jak obecnie obowiązujący art. 170 ust. 2 u.odpad.2012 r., wyłączał z kręgu stron postępowania właścicieli sąsiadujących nieruchomości – gdyż przepis ten w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty jeszcze nie obowiązywał. Dalej Skarżący napisał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu rozstrzygnięcie, czy w chwili jej wydania była ona zgodna z obowiązującym wówczas przepisami prawa. Tym samym przymiot nieważności aktu istnieje już w dacie orzekania o nim, a nie dopiero w dacie decyzji stwierdzającej jej nieważność. Okoliczność, że termin ważności decyzji już upłynął pozostaje bez związku z uprawnieniem do orzekania o jej ważności. Organ administracyjny odnosi się do stanu prawnego i faktycznego z okresu obowiązywania badanej decyzji. Inwestor nie wystąpił w ogóle do organu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia – pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania, transportu i odzysku odpadów niebezpiecznych na działce sąsiadującej z działką Wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją jest przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) kwalifikującego odzysk odpadów niebezpiecznych w instalacji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej wskazał, że decyzja została wydana dla budynku, dla którego nie zmieniono sposobu użytkowania, przez co decyzja jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

10 Postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie własne z [...] listopada 2013 r. w mocy.

11 W uzasadnieniu organ powtórzył swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące legitymowania się przez Wnioskodawcę tylko interesem faktycznym. SKO podtrzymało również stanowisko o konieczności rozpoznawania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie oceny legitymacji podmiotów do wystąpienia z takim wnioskiem oraz kręgu stron na podstawie przepisów aktualnych. Zarazem skład orzekający SKO uznał, że wcześniejsze wygaszenie zaskarżonej decyzji Starosty z [...].06.2007 r. nie miało znaczenia prawnego dla orzeczenia w sprawie.

12 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień SKO oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez odmowę uznania interesu prawnego Skarżącego w kwestionowaniu decyzji Starosty z [...].06.2007 r. Skarżący zarzucił, że Starosta nie zbadał, jak inwestycja może wpłynąć na ludzi i środowisko, oraz nie przeprowadził oceny, czy odzysk odpadów niebezpiecznych, ich wytwarzanie i magazynowanie mogą spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ponadto Skarżący powtórzył oraz rozszerzył zarzuty i argumentację podniesione uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

13 W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

14 Pismem procesowym z [...] maja 2014 r. Skarżący przesłał wyniki badań gleby i wody na działce nr [...], wskazujące m.in. na występujące tam przekroczenia norm zawartości chlorofenoli.

15 Na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

17 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

18 Dokonując kontroli – w tak zakreślonych granicach kognicji – zaskarżonego postanowienia SKO z 12 marca 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z 15 listopada 2013 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż ww. postanowienia naruszają prawo.

19 Przedmiotem tych postanowień była odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, orzeczona przez SKO na podstawie art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). W ocenie Sądu zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie było nieuzasadnione, z następujących przyczyn.

20 I. SKO błędnie przyjęło, że oceny, czy dany podmiot jest stroną w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., a tym samym: czy może skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dokonuje się według przepisów aktualnych na dzień orzekania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Pojęcie "strony" stanowi zasadniczo kategorię z dziedziny prawa materialnego, jedynie "obleczoną" w szatę procesową – wszak stroną jest podmiot, który dysponuje interesem prawnym, a więc zasadniczo interesem opartym na normie prawa materialnego (por. A. Gill, Sytuacja procesowa strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach wyjątkowych, Wrocław 2010, s. 19). W konsekwencji także przy rozstrzyganiu tej kwestii znajduje zastosowanie ogólna zasada, w myśl której w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyroki NSA: z 28.11.1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 2, poz. 101; z 22.03.2012 r., II OSK 20/11, CBOSA; z 23.04.2013 r., I OSK 2073/11, CBOSA).

21 Wobec powyższego należy stwierdzić, że SKO niezasadnie odmówiło Skarżącemu przymiotu strony z powołaniem się na przepis art. 170 ust. 2 u.odpad.2012 – już z tej to przyczyny, że przepis ten, tak jak i poprzedzający go a podobnie brzmiący art. 29a ust. 2 u.odpad.2001, nie obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty z 25.06.2007 r. (por. wyrok NSA z 22.03.2012 r., II OSK 20/11, CBOSA).

22 II. Niezależnie od powyższego wadliwość stanowiska SKO wynikała z faktu utożsamienia przez ten organ kręgu stron postępowania nadzwyczajnego z kręgiem stron poprzedzającego go postępowania zwykłego. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych – w pełni podzielanym przez Sąd w niniejszym składzie – stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por.: postanowienie NSA z 15.03.2013 r., I OSK 326/13; wyrok NSA z 07.02.2012 r., II OSK 2241/10; wyrok NSA z 23.07.2008 r., I OSK 373/07 –CBOSA). Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Można stwierdzić, iż co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Interes prawny nie jest też kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy (zob.: postanowienie NSA z 15.03.2013 r., I OSK 326/13, CBOSA). W konsekwencji krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być co do zasady – w braku wyraźnych odmiennych regulacji ustawowych w tym zakresie – wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA z 28.06.2013 r., II SA/Kr 358/13, CBOSA).

23 Sąd w obecnym składzie nie dopatrzył się żadnych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od stosowania powyższej zasady w niniejszej sprawie. W szczególności uzasadnienia takiego nie mógł stanowić przywołany przez organ argument, że "szukanie w obecnym stanie prawnym podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. prowadziłoby do obejścia uregulowania art. 170 ust. 2" u.odpad.2012 – skoro, jak to już wyżej wskazano, przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

24 III. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy na jeszcze jedną kwestię, dobrze już oświetloną w orzecznictwie sądów administracyjnych, która mimo to uszła uwadze organu. Otóż, powszechnie przyjmuje się, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji składa podmiot powołujący się na interes prawny – a brak takiego interesu nie jest w danej sprawie oczywisty – organ ma obowiązek wszcząć w tej sprawie postępowanie, w toku którego dopiero nastąpi ustalenie, czy faktycznie jednostka ta ma interes prawny do występowania w sprawie. Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych zasadniczo dopuszcza się tylko wówczas, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego – a więc, gdy żądanie dotyczy w istocie cudzej sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Dokonanie wykładni przepisów prawa określających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego – a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, "prawa do wysłuchania" – stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki NSA: z 17.04.2009 r., II OSK 551/08; z 17.06.2005 r., OSK 1534/04 – CBOSA).

25 Powyższy pogląd, ukształtowany na gruncie art. 157 § 3 k.p.a., zachował aktualność także pod rządem art. 61a k.p.a., który zastąpił ww. przepis od dnia 11 kwietnia 2011 r. Również bowiem w komentarzach do art. 61a k.p.a. wskazuje się, że "[o]dmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, uzasadnioną wniesieniem żądania przez osobę niebędąca stroną, odnieść należy wyłącznie do przypadku, gdy brak interesu prawnego oznaczonej osoby będzie spełniał cechę oczywistego, tzn. osoby tej w sposób jednoznaczny nie można uznać za stronę w żądanym postępowaniu. (...) Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy." (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).

26 W niniejszej sprawie niewątpliwie taki przypadek nie zachodził. Wnioskodawca powoływał się bowiem ewidentnie na własny interes prawny, jako wynikający z przysługującego jemu prawa (współ)własności działki sąsiadującej z terenem, na którym gospodarowano odpadami niebezpiecznymi. Dlatego sięgnięcie przez SKO po przepis art. 61a k.p.a. i oparcie na nim swego rozstrzygnięcia było w tej sytuacji niezasadne.

27 IV. Okoliczność, że kwestionowana przez Wnioskodawcę decyzja Starosty z [...].06.2007 r. została następnie przez ten organ "wygaszona" decyzją z [...] kwietnia 2013 r. pozostaje bez wpływu na dopuszczalność wszczęcia i celowość ("przedmiotowość") prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "wygaszonej" decyzji.

28 Specyfika postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza moc wsteczna (ex tunc) przypisywana orzeczeniu stwierdzającemu nieważność decyzji administracyjnej (art. 156–art. 159 k.p.a.), wobec wyłącznie prospektywnego (ex nunc) skutku decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji (art. 162 k.p.a.), nie pozwalają za bezprzedmiotowe uznać postępowania nieważnościowego prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła (została "wygaszona") w tym trybie. Utrata ważności decyzji na skutek stwierdzenia jej wygaśnięcia nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym w tym sensie, że można nadal się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie (por. wyrok NSA z 17.04.2012 r., I OSK 567/11, CBOSA).

29 Zupełnie inaczej natomiast rzecz się przedstawia w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – która to instytucja w prawie polskim opiera się na konstrukcji "unieważnialności" decyzji z mocą wsteczną. Normujący tę problematykę art. 156 k.p.a. łączy zasadniczo ze stwierdzeniem nieważności pominięcie w sferze normatywnej (prawa materialnego) skutków, które wywołała wadliwa decyzja. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność owej wadliwej decyzji skutki faktyczne – które dotąd były uznawane za skutki prawne – przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. Innymi słowy, w przypadku wynikającej z faktu "unieważnienia" decyzji utraty przez tę decyzję skuteczności prawnej z mocą wsteczną, chodzi w istocie o następczą ocenę prawną skutków prawnych "unieważnionej" decyzji i uznanie na zasadzie fikcji, że skutki te nie zaistniały w sferze normatywnej od samego początku (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Zakamycze 2006, s. 242–244).

30 Jak z powyższego wynika, skutki stwierdzenia nieważności decyzji są znacznie dalej idące, niż konsekwencje stwierdzenia jej wygaśnięcia przez organ. Z tych względów należy uznać, że uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a ust. 1 k.p.a., która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

31 Całokształt przeprowadzonych wyżej rozważań prowadzi do wniosku, że oba postanowienia SKO w niniejszej sprawie zapadły z naruszeniem przepisów administracyjnego postępowania i prawa materialnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 61a k.p.a., a także art. 170 ust. 2 u.odpad.2012 – w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

32 W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 148 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił oba wydane w sprawie postanowienia SKO.

33 O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 k.p.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu, w wysokości 200 zł (pkt 2 sentencji wyroku).

34 Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji doprowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 25.06.2007 r. i dopiero w ramach tego postępowania zbada interes prawny Skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, według kryteriów wynikających z art. 28 k.p.a.