Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 r., IV SA/Po 1398/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 r., IV SA/Po 1398/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]października 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej H.W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 – zwanej dalej jako "u.p.z.p") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – zwanej dalej jako "k.p.a.") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynków gospodarczych i garażowych oraz zmianie sposobu ich użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną orz nadbudowie o 2 kondygnacje mieszkalne, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark. [...], obręb P., położonej przy ul. H. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich kryteriów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3 Odwołanie od decyzji wniosła R.P. podnosząc, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na bazie już istniejącej zabudowy - w najbliższym sąsiedztwie znajdują się nieruchomości mające wyższy wskaźnik zabudowy niż planowana inwestycja. Ponadto w jej ocenie powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej zmienia się nieznacznie, bowiem inwestycja prowadzona będzie głównie na budynkach już istniejących.

4 Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 52, art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 55, art. 56 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6, 7 u.p.z.p. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

5 W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło podstawę prawną decyzji. Wyjaśniło, m.in. że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

6 Kolegium stwierdziło, że skoro zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku nadbudowa ma być prowadzona w obrębie już istniejącej zabudowy, to bezzasadnie organ I instancji uznał, iż planowana inwestycja nie będzie mieścić się w średnim wskaźniku procenta zabudowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w obszarze analizowanym procent zabudowy wynosi od 11% do 63%. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występują budynki o tej samej funkcji co planowana inwestycja. Odnośnie linii zabudowy wskazał, że większość inwestycji będzie realizowana w obrębie już istniejących budynków - ta linia zabudowy już istnieje. Szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 5m do 100m więc planowana inwestycja nie przekracza tych wartości.

7 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła H. W. (dalej jako "skarżąca") wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

8 Zarzuciła ona decyzji Kolegium naruszenie:

9 - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenie, że organ I instancji błędnie przeprowadził analizę urbanistyczną i błędnie ustalił zmiany w zakresie powierzchni zabudowy jaka powstaje w wyniku planowanej rozbudowy i dobudowy budynku;

10 - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Dz. U. Nr 164 poz. 1588 – uwaga Sądu) poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że analiza wskazana w cytowanym przepisie musi zostać przeprowadzona w formie pisemnej i zostać załączona do akt sprawy;

11 - art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak zważenie, że niedopuszczalne jest ustalenie zabudowy polegające na rozbudowie budynku gospodarczego i zmianie funkcji tego budynku na mieszkalną w sytuacji gdy w stosunku do budynku gospodarczego odmówiono zezwolenia na użytkowanie.

12 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, powtarzając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

13 W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. R. P. zakwestionowała legitymację H. W. do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Decyzja organu odwoławczego podlega uchyleniu, jednak z innych powodów niż wskazane w skardze.

16 Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

17 Z akt sprawy poddanej kontroli Sądu wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. R.P. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynków gospodarczych i garażowych oraz zmianie sposobu ich użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark. [...], obręb P., położonej przy ul. H. [...] w P.. Z akt sprawy wynika również, że w toku postępowania administracyjnego, ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji sprzeciwiała się skarżąca podnosząc, iż realizacje inwestycji wpłynie negatywnie na wartość jej nieruchomości. W toku postępowania wątpliwości organu wzbudziła legitymacja skarżącej do bycia stroną postępowania.

18 W tym miejscu wyjaśnić należało, że z art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów należących do innych osób. Niemniej jednak zaznaczyć należy, że osoba taka musi być uznana przez organ administracji za stronę postępowania.

19 Przepisy u.p.z.p. nie wskazują w sposób szczególny sposobu ustalania kręgu stron postępowania, wobec czego zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 512/14 oraz wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 4000/01 oraz z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 883/10 – http://cbois.nsa.gov.pl).

20 W przypadku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy uznaje się, że stronami takiego postępowania poza inwestorem są również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem projektowanej inwestycji, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać. Osoby te powinny mieć zatem zapewniony udział w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2004r., sygn. akt OSK 394/04 oraz z dnia 26 marca 2013 sygn. akt II OSK 2282/11 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl)

21 W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy – a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Nie można osobie zgłaszającej roszczenia przyznać statusu strony, nie wyjaśniając jednoznacznie, czy strona posiada interes prawny w tym konkretnym postępowaniu.

22 Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, iż organ nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy skarżąca posiadana interes prawny w niniejszym postępowania, a tym samym czy powinien przysługiwać jej przymiot strony w tym postępowaniu. Interes prawny skarżąca w niniejszej sprawie wywodziła z prawa własności nieruchomości tj. działki o nr ewid. [...], ark [...] obręb P., a więc z normy art. 140 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na wezwanie Prezydenta Miasta działający w imieniu skarżącej pełnomocnik przedłożył wydruk elektronicznej księgi wieczystej nr [...] w której w dziale II jako właściciele przedmiotowej nieruchomości ujawnieni zostali Marian M. i C. M.. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił jednocześnie, że M. M. zmarł w dniu [...] sierpnia 1990 r., natomiast C.M. zmarła w dniu [...] listopada 1999 r. Na dowód swoich twierdzeń przedstawił odpis skrócony aktu zgonu C.M. i M.M.. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że ww. nie pozostawili po sobie testamentu, a spadek po nich odziedziczyły córki H.W. i A.S. jako jedyne dzieci spadkodawców. Wskazując na treść art. 931 Kodeksu cywilnego wyjaśnił też, że spadek po M.M. w chwili jego śmierci przeszedł na C.M., H.W. i A.S. w częściach po 1/3. Natomiast spadek po C.M. odziedziczyły H.M. i A.S., każda po 1/2 części. Z powyższego pełnomocnik skarżący wywiódł, że skarżącej H.W. przysługuje dział 1/2 we współwłasności działki o nr [...] i tym samym przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy.

23 W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia nie były jednak wystarczające, ażeby uznać skarżącą za stronę postępowania administracyjnego. Sad w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1226/13 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa niewątpliwie obowiązek wykazania tego interesu. W przypadku, gdy interes ten wywodzony jest z faktu legitymowania się określonym tytułem prawnym do nieruchomości, zainteresowany podmiot winien wykazać, że deklarowane prawo do nieruchomości rzeczywiście jemu przysługuje. Właściwym dokumentem potwierdzającym należycie ów fakt w odniesieniu do nieruchomości posiadającej księgę wieczystą, będzie odpis tej księgi. To bowiem właśnie księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (zob. art. 1 ust. 1 u.k.w.h.) i w konsekwencji to one stanowią urzędowy rejestr praw rzeczowych na nieruchomości (zob. E. Bałan-Gonciarz [w:] E. Bałan-Gonciarz, H. Ciepła, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 1).

24 Nie może natomiast stanowić podstawy do uznania za stronę, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, samo twierdzenie strony o nabyciu prawa własności w drodze spadkobrania, w sytuacji, gdy twierdzenie to nie zostało poparte odpowiednimi dowodami. Z przedstawionych przez skarżącą dokumentów wynikają tylko takie okoliczności, jakie zostały w nich przedstawione tj. ,że w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości o nr ewid. [...] wpisani zostali M.M. i C. M. oraz, że zmarli oni odpowiednio w dniu [...] sierpnia 1990 r. oraz , w dniu [...] listopada 1999 r. Dokument ten w żadnym jednak wypadku nie może stanowić dowodu na to, że skarżąca nabyła w drodze spadkobrania prawo własności do ww. nieruchomości. Istnieją dwie drogi do stwierdzenia nabycia spadku przez spadkobierców. Orzeczenie sądowe i poświadczenie dziedziczenia przez notariusza są to dwa dokumenty posiadające taką samą doniosłość prawną. To z kolei stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Z art. 3 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) wynika domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz, że prawo wykreślone nie istnieje.

25 W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, iż zasada wyrażona w art. 3 ww. ustawy o księgach wieczystych wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów prawa w księgach wieczystych (por. m.in. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1226/13, z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1010/05, z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 995/05, z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1630/07 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obalenie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej może nastąpić tylko w postępowaniu o charakterze cywilnym, wszczętym przed sądem powszechnym. Organy administracji publicznej nie mają bowiem kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1226/13 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 W świetle powyższego uznać należało w niniejszej sprawie, iż orany w sposób niedostateczny ustaliły, czy skarżącej przysługuje interes prawny w poddanych kontroli sądu postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dokumenty przedstawione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, nie potwierdzają, aby przysługiwało jej prawo własności do działki leżącej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie weryfikując ustaleń organu I instancji w zakresie przysługującego skarżącej przymiotu strony postępowania naruszył art. 28 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wskazane błędy mogą zostać uzupełnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 136 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 152 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot na rzecz strony w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu, wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem w oparciu o treść § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 Nr 461) oraz opłacie od pełnomocnictwa.

27 Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnianiu. W pierwszej kolejności Kolegium powinno wezwać skarżącą do przedłożenia właściwych dokumentów, z których wynikało by , że posiada ona tytuł prawny do nieruchomości o nr ewid. [...]. Dopiero na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń w tym zakresie oceni czy skarżąca może być stroną niniejszego postępowania