Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., II SA/Po 738/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., II SA/Po 738/19

Sentencja

1 Dnia 26 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 roku sprawy ze skargi R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Starosta [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o zatrzymaniu R. I. (dalej: skarżącemu) uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii: B, nr [...], wydane na druku [...] przez [...], do czasu ustania przyczyny zatrzymania. Nadto, organ zatrzymał skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii: B, nr [...] wydane przez [...], do czasu ustania przyczyny zatrzymania. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności i zażądał zwrotu prawa jazdy kategorii: B, nr [...] do depozytu tut. urzędu w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji.

3 W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję [...] o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącego, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i zażądano zwrotu prawa jazdy. W dniu [...] listopada 2017 r. wpłynęło do urzędu pismo z Komendy Wojewódzkiej w [...], w którym Komenda poinformowała, iż w punkcie 4 wniosku o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w miejscu podanego przez Komendę numeru [...] winien być numer [...]

4 W dniu [...] listopada 2017 r. Starosta [...] wydał postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr. [...] o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ww. postanowienie w mocy. W dniu [...] listopada 2018 r. wpłynął do organu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Po [...] z dnia [...] września 2018 r. uchylający postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

5 Organ wskazał, że do dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący nie zwrócił prawa jazdy. WSA w swym wyroku uznał, że powołanie w decyzji Starosty [...] błędnego numeru dokumentu prawa jazdy nie może być uznane za oczywistą omyłkę, w związku z czym nie może zostać sprostowane postanowieniem organu wydającego decyzję. Zdaniem WSA błędne oznaczenie prawa jazdy skarżącego nie miało oznak oczywistości, ale było skutkiem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji. Biorąc pod uwagę orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...] oraz okoliczności, że o prawidłowym numerze dokumentu prawa jazdy skarżącego organ powziął informację z Wojewódzkiej Komendy Policji w [...] dnia [...] listopada 2017 r. czyli po wydaniu i uprawomocnieniu się w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzji, zaistniały przyczyny do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem wadliwej decyzji ostatecznej i wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę administracyjną co do istoty.

6 Organ wskazał również, że ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, które mogą być narażone wskutek wielokrotnego przekroczenia przez skarżącego przepisów ruchu drogowego, decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności i zażądał zwrotu prawa jazdy.

7 Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w zakresie punktów 2, 3 i 4, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.

9 W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że decyzja wydana została po wznowieniu postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie to ma charakter nadzwyczajny, a zatem przed dokonaniem merytorycznej oceny decyzji należy ocenić, czy zaistniały przyczyny uzasadniające zastosowanie tego trybu postępowania. Jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

10 W ocenie Kolegium, decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o zatrzymaniu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B - dokument nr [...], druk nr [...], wydany przez [...] do czasu ustania przyczyny zatrzymania, nie jest decyzją ostateczną. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 967/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] istnieje odwołanie skarżącego, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna w trybie II instancji. Skoro na dzień rozpatrywania sprawy przez Kolegium decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nie ma przymiotu ostateczności, nie jest możliwe zastosowanie w stosunku do niej trybu wznowienia postępowania, stosowanego wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. W tej sytuacji zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], wydana w trybie wznowienia postępowania, nie mogła się ostać w obrocie prawnym a postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

11 Kolegium wskazało nadto, że nawet gdyby decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] była decyzją ostateczną i to i tak Starosta [...] nie byłby właściwy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, albowiem w myśl art. 150 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

12 Kolegium zwróciło również uwagę na to, że wznowienie postępowania nastąpiło w tym samym dniu co wydanie decyzji. Wznowienie postępowania zgodnie z art. 149 k.p.a. służy do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Strona nie miała więc możliwości czynnego udziału w postępowaniu wznowionym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r.

13 Skarżący, pismem z dnia [...] lipca 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej obrazę przepisów postępowania - art. 127 § 1 i art. 128 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (w tym również co do punktu 1) w sytuacji, gdy strona postępowania zaskarżyła ją tylko w części (tj. co do punktów 2, 3 i 4).

14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga podlega oddaleniu.

17 W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji, wznowił postępowanie w sprawie zatrzymania skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami i orzekł w tym przedmiocie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło jednak, że wznowienie postępowania nastąpiło mimo, że decyzja organu I instancji nie była ostateczna a nadto, z naruszeniem przepisów o właściwości organów. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium jest częściowo słuszne.

18 Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

19 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

20 W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie uznać należy, że w chwili w której wznowiono postępowanie, sprawa była zakończona decyzją ostateczną Wskazać bowiem należy, że skarżącemu, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. zatrzymano uprawnienia do kierowania pojazdami, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. Stwierdzić więc należy, że administracyjny tok instancji w tej sprawie został wyczerpany.

21 Należy jednak zwrócić uwagę, że w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że uruchomienie i przeprowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z urzędu, po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, może się odbyć tylko w ramach trybu określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. samokontroli, oraz ewentualnie trybu wskazanego w art. 117 § 1 p.p.s.a., tj. mediacji. Są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę drogi ingerencji przez organ w postępowanie przed sądem administracyjnym (por. B. Dauter: Postępowania nadzwyczajne a wszczęcie postępowania sądowego /w:/ Metodyka pracy sędziego..., s. 208-209, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt: II GPS 1/17). Już więc z tej przyczyny, że w chwili wznowienia postępowania administracyjnego, postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2017 r. (utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r.), było w toku, gdyż wyrok wydany w sprawie II SA/Po 967/17 nie był prawomocny, było wadliwe.

22 Zgodzić się nadto należy z dostrzeżoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadą decyzji wznowieniowej, w postaci wydania jej z uchybieniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 149 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

23 W rozpoznawanej sprawie, decyzja organu I instancji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami z dnia [...] czerwca 2016 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. Wobec powyższego, organem, który wydał rozstrzygnięcie w ostatniej instancji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. To Kolegium było więc organem właściwym w przedmiocie wznowienia postępowania.

24 Z uwagi na etap postępowania na jakim zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r., tzn. etap postępowania odwoławczego, gdzie nie stosuje się sankcji nieważności (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 221/10, LEX nr 745180), treść rozstrzygnięcia Kolegium uznać należy za słuszną. W przypadku bowiem, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, może jedynie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji.

25 Odnosząc się do treści wniesionej skargi, Sąd wskazuje, że chybionym jest założenie, na którym oparto przedstawione w niej zarzuty, że Kolegium jest związane granicami odwołania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość, ale i powinność ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny całej decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 k.p.a. Z przyjętej przez kodeks postępowania administracyjnego konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie można przyjmować automatycznie, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nieobjętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się). Zaakceptowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby przyjęcie sprzecznej z kodeksem postępowania administracyjnego zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r., I OSK 218/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie może wykroczyć poza granice odwołania.

26 Dodać można, że sprawa objęta skargą jest wręcz akademickim przykładem sprawy, w której organ odwoławczy powinien był orzekać poza granicami odwołania. Skarżący zakwestionował w swym odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] punkty 2, 3 i 4. Punkty te są tymczasem w istocie rozstrzygnięciem integralnym z punktem 1 decyzji objętej odwołaniem. Należy pamiętać, że Starosta orzekając dnia [...] grudnia 2018 r. działał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a ten nakazuje organowi wydać jedną decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej (wzruszanej w postępowaniu wznowieniowym) oraz zarazem (obowiązkowo) o rozstrzygnięciu co do istoty sprawy. Przywołane wyżej punkty decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. zostały w niej wyodrębnione zapewne dla przejrzystości, natomiast nie powinno budzić wątpliwości, że składają się one na jedno i niepodzielne rozstrzygnięcie wznowieniowe z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkt 1 – uchylenie, punkty 2-4 – orzeczenie co do istoty). Jeżeli uwzględnić żądanie skarżącego i wyeliminować z obrotu tylko punkty 2-4 decyzji, decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. uzyskałaby kuriozalny i niemający umocowania, a wręcz rażąco naruszający art. 151 k.p.a. kształt.

27 Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] jest prawidłowa. Decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] należało uchylić, a postępowanie pierwszoinstancyjne (wznowieniowe) umorzyć, gdyż dotyczyło wcześniejszego postępowania, które nie było zakończone decyzją Starosty, czyli organu, który orzekł o wznowieniu.

28 W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – oddalił skargę.