Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r., II SA/Po 614/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r., II SA/Po 614/15

Sentencja

1 Dnia 23 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku sprawy ze skargi Z. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 roku Nr [...], znak [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 II SA/Po 614/15

3 Uzasadnienie

4 Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] czerwca 2014 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz, na podstawie przepisów: art. 104 Kpa, art. 144 ust.1, art.145, art. 146, art.148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r . Nr 102, poz.651 ze zm.) oraz §2 uchwały Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 25 października 2005 r. Nr XVLI/267/2005 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2005 r. Nr 169, poz. 4529):

5 ustalił Z. i L. M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł (po zaokrągleniu [...] zł) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w miejscowości B.:

6 działek nr [...]i [...] o pow. [...] ha każda, dla których w Sądzie Rejonowym w Szamotułach (Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Międzychodzie) prowadzona jest księga wieczysta KW [...], działki nr [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Szamotułach (Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Międzychodzie) prowadzona jest księga wieczysta KW [...], działki nr [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Szamotułach (Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Międzychodzie) prowadzona jest księga wieczysta KW [...],

7 zobowiązał Z. i L. M. do wniesienia opłaty po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna.

8 W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny I instancji wskazał, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej ponieważ: na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].11.2001 r. nr [...], zatwierdzającego projekt budowlany dla Zarządu Miejskiego, wydanego przez Starostę, Gmina M. rozpoczęła budowę dróg w miejscowości B. - ulice W., D., K., O., G., P. i D. Z dniem 25 września 2005 r. oddana została do użytku zbudowana od podstaw nakładem Gminy droga gminna. Inwestycja ta sfinansowana była w całości z budżetu gminy w kwocie [...] zł. Stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całość techniczno - użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym.

9 Przedmiotem umowy na roboty budowlane z dnia 29.09.2005r. zawartej między Gminą, a wykonawcą była budowa nawierzchni ulic w miejscowości B. - IV etap. Wykonawcę zobowiązano do wykonania robót budowlanych obejmujących budowę nawierzchni jezdni i chodników, kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia ulicznego. Powstała budowla liniowa, której przedtem była droga utwardzona składająca się z jezdni i chodników, urządzona w całości, co daje podstawę do naliczenia i pobrania opłaty adiacenckiej. Zrealizowanie inwestycji spowodowało wzrost wartości nieruchomości przy drodze. Wzrost wartości nieruchomości organ administracyjny ustalił, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Panią A. M. ( nr upr. [...]) 26 kwietnia 2014 r., na kwotę [...] zł, a opłatę adiacenckąna kwotę [...] zł tj.30% tej kwoty zgodnie ze stawką określoną w uchwale Rady Miejskiej w Międzychodzie z dnia 25.10.2005 r.

10 Zaznaczono, że wartość rynkową nieruchomości określono podejściem porównawczym i metodą porównywania parami. Ponadto wyjaśniono na czym metoda polega.

11 Stwierdzono, iż pod względem formalnym wykorzystany do naliczenia opłaty adiacenckiej operat nie budzi zastrzeżeń, gdyż został sporządzony przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową.

12 Budowa drogi znacznie zwiększyła atrakcyjność nieruchomości i całego terenu. Spowodowała wzrost walorów estetycznych terenu. Dzięki budowie drogi, nieruchomość Pani /Pana Z. i L. M. uzyskała dobry dojazd w każdych warunkach pogodowych.

13 Od decyzji tej odwołali się Z. i L. M., podnosząc podobnie jak w poprzednich odwołaniach, że naliczenie opłaty adiacenckiej nastąpiło nie z powodu wybudowania drogi tylko z powodu przebudowy drogi - art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Wykonane roboty spowodowały podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany pasa drogowego. Zaznaczyła, że w kwestii naliczenia opłaty nic się nie zmieniło w stosunku do poprzednich decyzji, jedynie wysokość opłaty ustalonej na podstawie operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. Nie wyjaśniono skąd się wzięły różnice w wysokości naliczonej opłaty.

14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje.

15 W uzasadnieniu przytoczono treść przepisu art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy (w tym przypadku Gminy) opłat adiacenckich.

16 Stosownie do przepisu art. 4 pkt 11 cyt. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej - należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

17 Art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651)stanowi:

18 "1.Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. 2. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi."

19 W myśl przepisu art. 146 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust.1a).

20 W art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Ustawodawca wskazał, iż przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych , gazowych i telekomunikacyjnych.

21 Z cyt. przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

22 wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej,

23 obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

24 wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

25 Jeżeli chodzi o zachowanie terminu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, to SKO powołało się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn.(I OPS 4/09) cyt: "Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 61, poz.2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej."

26 Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ I instancji, w tym przypadku Burmistrz, wydał decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na rzecz Z. i L. M. [...] lutego 2009 r. doręczając ją 26 lutego 2009 r., wobec czego zachowany został 3 letni termin określony w ww. przepisie. Fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.02.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08). Podobne stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (por. wyroki z dnia 11.07.2012 r., sygn. akt II SA/Po 332/12, II SA/Po 336/12, z dnia 18.10.2012 r. sygn. akt II SA/Po 633/12. - centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Warunkiem zachowania terminu, określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia.

27 Przepis art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji.

28 Jak już wskazano w zaskarżonej decyzji w dniu 25 września 2009 r. oddana została do użytku zbudowana od podstaw ze środków finansowych Gminy droga gminna.

29 Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy prace które dały asumpt do wydania zaskarżonej decyzji polegały na budowie drogi, czy też na przebudowie bądź remoncie drogi już uprzednio istniejącej.

30 Zauważyć należy, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć drogi oraz budowy drogi. Na podstawie przepisu art. 148 b ust. 1 tej ustawy, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustawowe definicje powyższych terminów zostały ujęte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

31 Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

32 Ustawodawca w powołanej ustawie rozróżnia między innymi takie pojęcia jak: budowa drogi, przebudowa drogi, remont drogi.

33 Stosownie do art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych budową drogi jest - wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę.

34 W myśl art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych przebudową drogi jest wykonanie robót, w których wyniku drogi, niewymagąjących zmiany pasa drogowego.

35 W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki , kanalizację deszczową. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę.

36 Istotne znaczenie dla oceny, czy wykonane roboty budowlane stanowiły budowę drogi, ma wydana przez Starostę [...]11.2001 r. decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na wykonaniu utwardzonych nawierzchni ulic osiedlowych w miejscowości B. wraz z wykonaniem uzupełnienia kanalizacji deszczowej. Powstała droga utwardzona składająca się z jezdni i chodników .Jak wynika z ww. decyzji, inwestycja w m. B. - IV etap stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust.2 pkt 12 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg.

37 Ponowna szczegółowa analiza akt wykazała, że przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka nie istniała budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych wymagających wydania stosownych decyzji.

38 Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek użytkowania.

39 Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W tej sytuacji, skoro zaistniały okoliczności wymienione w przepisie art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego, spowodowany budową drogi i oceniony przez Organ I instancji, możliwe było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacenckąi zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej zapłaty.

40 W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę do ustalenia opłaty stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak już zaznaczono, w ustalaniu wartości nieruchomości i jej wzrostu dominującą rolę odgrywa operat szacunkowy sporządzony w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat taki dotyczy wiadomości specjalistycznych i przysługuje mu domniemanie prawidłowości jeżeli został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę i zgodnie z prawem. Operat szacunkowy jednak jako dowód w sprawie podlega, zgodnie z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ocenie. Mimo, że ocena kolejnego operatu szacunkowego przez organ I instancji, sporządzonego 26.04.2014 r. tym razem przez innego rzeczoznawcę majątkowego Panią Alicję Mikołajczak nie była wystarczająco wnikliwa, uznanie tego operatu za dowód w sprawie jest zdaniem Kolegium słuszne. Sporządzono go z uwzględnieniem obowiązujących przepisów cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) także standardami zawodowymi oraz specyfiką badanej nieruchomości i terenu na którym jest położona. Natomiast w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń.

41 Zgodnie z art. 154 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Biegły oszacowania wartości przedmiotowych nieruchomości w m. B. przed wybudowaniem drogi i po wybudowaniu dokonał podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

42 Rzeczoznawca mógł zastosować podejście porównawcze, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przedstawił procedurę określania wartości rynkowej przy metodzie porównywania parami.

43 Przed zrealizowaniem inwestycji drogowej ustalono wartość 1 m gruntu na kwotę [...] zł/m (str. 17 op.), a po zrealizowaniu inwestycji drogowej na kwotę [...] zł/m2 (str. 18 op.). Wzrost wartości nieruchomości położonej przy drodze wybudowanej wynosi [...]zł, a opłata adiacencka, zgodnie z powołaną w podstawie prawnej decyzji uchwalą stanowi 30 % tej wartości ([...] zł x 30%) i wynosi [...] zł.

44 Na powyższą decyzje skargę do sadu złożyli zobowiązani Z. i L. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli te same argumenty co w odwołaniu kwestionując w istocie iż doszło do wybudowania drogi podnosząc i, że przed 2006 r. istniała już ulica w określonych granicach pasa drogowego.

45 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje .

46 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

47 Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

48 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza z [...]06.2014 r .ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

49 W niniejszej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ab initio ustawy o gospodarce nieruchomościami.

50 Zgodnie z art. 145 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

51 Stosowanie do treści art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

52 Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

53 Zgodnie z uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (opubl.: ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sąd orzekający nie podziela interpretacji co obliczania wskazanego trzyletniego terminu dokonany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

54 Na gruncie niniejszej sprawy skład orzekający podziela stanowisko , wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają następujące względy.

55 Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem o charakterze materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, z tym że nie jest konieczne, aby decyzja ta przed upływem ww. terminu zyskała przymiot ostateczności (zob. przywołana wyżej uchwała NSA). Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Termin tego rodzaju, to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są one w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

56 Podkreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo w późniejszym terminie nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

57 Podsumowując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r. IV SA/Po 510/15,z 10.września .2015 r. sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. 380/14 wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

58 W przedmiotowej sprawie co jest niekwestionowane stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło w dniu 25 września 2006 r.

59 Wobec powyższego należy stwierdzić, że (ponowne) wydanie decyzji przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2014 r., po prawie 8 latach od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze również dopuściło się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

60 Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

61 Wobec upływu terminu w jakim organ uprawniony był do ustalenia należnej opłaty adiacenckiej zaistniała podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

62 Zaznaczyć należy, że przepis art. 105 § 1 Kpa, przewiduje umorzenie postępowania przez organ prowadzący postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne - Komentarz s. 172-173).

63 Z bezprzedmiotowością postępowania z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia również w sytuacji, gdy wobec upływu terminu prawa materialnego organ traci uprawnienie do orzekania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

64 Konkludując, wydanie (ponowne) decyzji przez organ I instancji nastąpiło w rozpoznawanej sprawie po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a więc z naruszeniem tego przepisu prawa materialnego. Utrzymując zaś w mocy tę decyzję, SKO w istocie powieliło wskazane naruszenie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

65 Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone decyzje obu instancji.

66 Skoro, jak wyżej wskazano, organy w niniejszej sprawie utraciły kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z powodu upływu terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., to zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., o czym Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a

67 /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/E.Brychcy /-/W.Batorowicz