Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2020 r., II SA/Po 571/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2020 r., II SA/Po 571/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę

Uzasadnienie

2 Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.; dalej: "u.u.o.i.ś."), na skutek cofnięcia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku produkcyjno-magazynowego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] [...] [...] i [...], obręb G. przez firma A Sp. z o.o., umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

3 W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2017 r. do Urzędu Miasta i Gminy w S. wpłynął wniosek firmy firma A Sp. z o.o., reprezentowanej przez R. S., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku produkcyjno-magazynowego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] obręb G., gmina S.. W toku postępowania inwestor wycofał jednak wniosek i wniósł o zamknięcie postępowania w przedmiotowej sprawie.

4 W dniu [...] lipca 2018 r. do organu wpłynęło pismo strony postępowania A. K., która podniosła, że w aktach sprawy znajdują się dwa sprzeczne ze sobą stanowiska podmiotów reprezentujących firmę firma A Sp z o.o. Pierwsze zostało zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., w którym pełnomocnik spółki firma A Sp z o. o. R. S. oświadczył, że podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. prokurenci spółki firma A Sp. z o. o., J. W. i T. Z. wnieśli o wycofanie wniosku o wydanie decyzji i zamknięcie postępowania w przedmiotowej sprawie.

5 Organ I instancji przeanalizował zgromadzone w sprawie dokumenty i uznał, że wycofanie przez inwestora wniosku nie budzi wątpliwości. Pismo złożone przez pełnomocnika firma A Sp. z o. o. jest datowane na dzień 11 maja 2018 r. i na tym etapie inwestor za pośrednictwem pełnomocnika oświadczył, że zamierza kontynuować postępowanie. Z kolei pismo dotyczące wycofania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożone bezpośrednio przez inwestora datowane jest na dzień 22 maja 2018 r., a więc na 11 dni po sporządzeniu pisma pełnomocnika. Brak jest więc podstaw ku temu, aby pełnomocnik firma A Sp. z o. o. zajmował stanowisko co do cofnięcia wniosku. Nie ma również wątpliwości co do chronologii podejmowanych decyzji. Decyzję o wycofaniu wniosku podjęła przy tym strona, która pomimo faktu ustanowienia pełnomocnika może działać samodzielnie. Organ przyjął, iż wnioskodawca zmienił zamiar co do planowanego przedsięwzięcia, w stosunku do złożonego wcześniej oświadczenia, czego konsekwencją była prośba o wycofanie wniosku.

6 W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 33 § 3 i art. 42 § 1 K.p.a.

7 W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że w aktach sprawy znajdują się dwa sprzeczne ze sobą stanowiska inwestora, a organ I instancji nie posiada dokumentu wypowiedzenia pełnomocnictwa R. S..

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

9 Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że pełnomocnik lub strona mogą w sposób niezależny od siebie kierować do organu oświadczenia. Pełnomocnicy działają bowiem nie zamiast strony, ale obok niej. Ustanowienie pełnomocnika procesowego do poszczególnego postępowania nie wyłącza więc możliwości składania oświadczeń przez samą stronę.

10 Oświadczenie o cofnięciu wniosku złożone zostało przez osoby ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym jako uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy. W dacie złożenia wniosku cofającego żądanie prokurenci T. Z. i J. W. figurowali jako prokurenci spółki, którzy mogli łącznie reprezentować spółkę.

11 Nie ma zatem znaczenia, czy pełnomocnik był nadal pełnomocnikiem spółki, skoro skutecznie w imieniu spółki zostało złożone oświadczenie o cofnięciu wniosku.

12 W skardze z dnia [...] czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także naruszenie art. 35 i 36 K.p.a.

13 W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodała, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności przez wiele miesięcy.

14 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

16 Skarga okazała się niezasadna.

17 Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Burmistrz Miasta i Gminy S. w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku produkcyjno-magazynowego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] obręb G., z uwagi na cofnięcie wniosku przez firma A Sp. z o.o.

18 W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. W przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takim przepisem jest art. 73 ust. 1 u.u.o.i.ś. który stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

19 Wskazany przepis stanowi przejaw zasady dyspozycyjności oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Tym samym jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. To od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną. W sytuacji, gdy jednostka posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej służy jej więc uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 76/11 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku), do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty, może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić.

20 W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca spółka firma A sp. z o. o. pismem z dnia 22 maja 2018 r. wycofała wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wniosła o zamknięcie postępowania w przedmiotowej sprawie (k. 394 akt adm. organu I instancji). Pismo zostało podpisane przez dwóch prokurentów spółki – J. W. i T. Z., którzy w dacie złożenia oświadczenia byli ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym o nr [...] osobami uprawnionymi do reprezentacji spółki, pod warunkiem współdziałania z innym prokurentem lub członkiem zarządu spółki.

21 Oświadczenie takie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01). Jak już bowiem wskazano, do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania - a w niniejszej sprawie art. 73 ust. 1 u.u.o.i.ś. nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zależy wyłącznie od woli zainteresowanego podmiotu.

22 Wpływu na powyższą ocenę nie ma przy tym podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność dotychczasowego reprezentowania spółki przez pełnomocnika R. S., który w imieniu spółki pismem z dnia 11 maja 2018 r. podtrzymał wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismo to bowiem jest z daty wcześniejszej, niż oświadczenie złożone przez prokurentów spółki w dniu 22 maja 2018 r. Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza uprawnienia strony do działania we własnym imieniu. Każda czynność procesowa strony w danym postępowaniu będzie więc albo uprzedzała, albo korygowała działania ustanowionego przez stronę pełnomocnika [K. Wąsowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 173].

23 Końcowo odnosząc się do treści art. 105 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym wskazać należy, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Ma on bowiem zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego. Casus z 2008 r., nr 1, str. 38).

24 Reasumując, skoro w niniejszej sprawie inwestor rezygnując z dalszego postępowania wycofał wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym był on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora, to nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu. Z kolei wycofanie przez stronę wniosku o wydanie decyzji i wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością, to zaś wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

25 Z uwagi na przedmiot zaskarżenia za niemające wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę uznać należało podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a.

26 Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

27 Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 czerwca 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.