Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Po 445/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Po 445/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; oddala skargę

Uzasadnienie

2 Burmistrz Ś. postanowieniem z 29 lutego 2016 r., nr [...], zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Ś. z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 10 sztuk pawilonów hodowlanych w postaci wiat oraz budowy płyty kompostowej, zbiornika na odcieki i zjazdu, zlokalizowanej na działce o numerze geodezyjnym 27, położonej w miejscowości K., gmina Ś., powiat kościański, województwo wielkopolskie.

3 Organ wskazał, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej "K.p.a.") przewiduje, że organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd. Z uwagi na złożenie przez jedną ze stron postępowania skargi do Wojewódzki Sąd Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r., nr [...], Burmistrz Ś. nie może kontynuować postępowania z uwagi na brak rozstrzygnięcia przez inny organ. Zaznaczono, że zawieszenie postępowania następuje do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjny.

4 Zażalenie wniósł pełnomocnik A. D. podnosząc, iż złożenie przez stronę skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującemu temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu nie zależy od rozstrzygnięcia tej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, mimo iż rozstrzygnięcie to hipotetycznie może wpłynąć na rozstrzygniecie sprawy, czemu służy nadzwyczajny tryb przewidziany w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wbrew stanowisku organu I instancji, tego rodzaju sytuacja procesowa nie uzasadnia zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaznaczono, iż powołany przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Jeżeli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości.

6 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania (innej procedury) może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej - nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

7 W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi kwestia prejudycjalna w rozumieniu wyżej przedstawionym.

8 Wyjaśniono, iż zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z [...] 2015 r. (nr [...]) jest ostateczna i nie wstrzymano jej wykonania, co oznacza brak przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na decyzję Kolegium nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie.

9 A. M. wniosła skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, iż niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie zaistniał konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych w postanowieniu Burmistrza Ś. z 29 lutego 2016 r.

10 Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

12 Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016, poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

13 Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, a skarga A. M. nie zasługiwała na uwzględnienie.

14 Sporną w niniejszej sprawie kwestię stanowi ocena, czy rozpatrzenie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu przed organem I instancji, który na skutek kasacyjnej decyzji organu odwoławczego zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego rozpoznanie skargi nie stanowi zagadnienia wstępnego, z czym nie zgadza się strona skarżąca.

15 Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

16 Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:

17 1) postępowanie administracyjne jest w toku,

18 2) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,

19 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

20 W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż "przez zagadnienie wstępne" rozumienie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem załatwienia "głównej" sprawy administracyjnej. Przy czym chodzi tu o taką sytuację, w której brak rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2011 o sygn. akt II OSK 363/10 oraz z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Istotne znaczenie ma tu zatem ustalenie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 458/15 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

21 Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu, iż pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję kasacyjną (wydana na podstawi art. 138 § 2 K.p.a.), a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji po wydaniu tej decyzji, nie istnieje zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego rozpoznania wniesionej skargi. Zauważyć należy, iż w tym postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na tą decyzję kasatoryjną, nie jest rozpatrywana jakkolwiek kwestia materialnoprawna, której uprzednie ustalenie uczyni dopiero możliwym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wynika to z zakresu badania, jakiemu podlega decyzja kasacyjna. Sąd w postępowaniu wszczętym skargą na taką decyzję bada tylko, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do jej wydania, a więc, czy prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast nawet jeżeli uznać, że prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego ułatwi podjęcie decyzji organowi administracyjnemu, to jednak nie oznacza to bezwzględnego braku możliwości podjęcia decyzji przez organ I instancji przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej. Brak jest tym samym bezpośredniego związku pomiędzy wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, a postępowaniem administracyjnym toczącym się przed organem.

22 Dalej wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z art. 16 § 1 i 2 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje mogą być również zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Wspomniany przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Decyzja taka ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Przy tym w piśmiennictwie podkreśla się, że w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. jest mowa o decyzjach ostatecznych, od których należy odróżnić decyzje prawomocne. Prawomocne są te decyzje, od których nie przysługuje skarga do sądu, jak też decyzje, co do których sąd ograniczył się tylko do stwierdzenia ich niezgodności z prawem na skutek przedawnienia, bądź gdy sąd skargę oddalił lub wydał wyrok merytoryczny w sprawie. (patrz: Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 k.p.a., opubl. w SIP LEX.). Zaznaczyć jednak należy, iż skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego, co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że decyzja (nawet zaskarżona do sądu, w razie gdy nie wstrzymano jej wykonania), jest wykonalna aż do czasu wyroku sądu.

23 W konsekwencji zatem, nie można uznać za prawidłowy poglądu wyrażonego przez organ I instancji oraz stronę skarżącą, iż wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję Burmistrza Ś. z [...] 2015 r. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] 2014 r., stanowi zagadnienie wstępne, które musi zostać rozstrzygnięte przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez Burmistrza.

24 W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

25 Na marginesie zaznaczyć należy, iż prawomocnym postanowieniem z 7 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. [...], tak więc nie doszło do wzruszenia tej decyzji.

26 Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.