Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Po 43/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Po 43/17

Sentencja

1 Dnia 22 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 roku sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2016 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Starosta P. decyzją z 11 sierpnia 2016 r., nr [...], orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, postępowania z wniosku K. A. o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P.. W podstawie prawnej decyzji Starosta powołał przepisy art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, późn. zm.) zwanej dalej "u.g.n.".

3 W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości wszczęte zostało na wniosek złożony przez K. A., reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego I. L.. Działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., odpowiada dawnej działce [...], o pow. 0,0667 ha, arkusz mapy [...] z obrębu P. . Starosta P. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy został wyznaczony postanowieniem Wojewody z [...] 2014 r., nr [...]

4 Starosta wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 01 stcyznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Użytkowanie wieczyste w stosunku do działki nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu 22.06.1984 r., tj. przed dniem wejściem w życie ww. ustawy.

5 Starosta P. przywołał następnie uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r. (sygn. akt III CZP 29/02), w której stwierdzono, że wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma moc wsteczną od daty złożenia tego wniosku o wpis; art. 29 ustawy z dnia 06 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późń. zm.). Ponadto Sąd Najwyższy wskazał w wyroku z dnia 21,06.2007 r., sygn. akt IV CSK 81/07: "według poglądu przeważającego w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. organ administracji umarza na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe (por. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.03.2006 r. OSK 651/05, nie publ., z dnia 07.02.2006 r., I OSK 409/05, nie publ., z dnia 16.11.2000 r. I SA 1539/99, nie pubi. i z dnia 25.01.2000 r., I SA 276/99, OPS 2001, nr 5, poz. 80).

6 Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, że w sytuacji, gdy spełnione są warunki z art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy w świetle dyspozycji art. 136 ust 3 w związku art. 137 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 729/08). W takiej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie stanie się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

7 Od wyżej wymienionej decyzji Starosty pełnomocnik strony wniósł odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku weryfikacji przez organ I instancji, czy oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie nastąpiło w warunkach opisanych w art. 208 ust. 1 ww. ustawy, naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu postępowania za bezprzedmiotowe, podczas gdy sprawa wymagała merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym co do całości żądań zawartych we wniosku odwołującej. W tym zakresie strona podniosła, że organ nie rozstrzygnął w zakresie wniosku alternatywnego (ewentualnego) dot. roszczenia odszkodowawczego w postaci przyznania odwołującej nieruchomości zamiennej na wypadek uznania przez organ, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy. W tym zakresie zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 129 ust. 5 pkt. 3 w zw. z art. 131 ust. 1 u.g.n.; naruszenie art. 7-9, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

8 Wojewoda decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 229 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

9 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył ustalenia co do stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy zgromadzonego przez organ I instancji.

10 Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 23 listopada 1963 r., wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31 poz. 138, z późn. zm.), przejął na własność działkę nr [...], o pow. 667 m2, wpisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność J. A.. Spadek po zmarłym J. A. nabyła żona p. K. A., co potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia z 23 czerwca 2014 r., Rep. A numer [...]. Działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., odpowiada dawnej działce [...], o pow. 0,0667 ha, arkusz mapy [...], z obrębu P. . Działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., o pow. 0,0667 ha, położona w P., przy ul. [...], stanowiąca własność M. P., zapisana w księdze wieczystej KW nr POI [...], została przekazana w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z 22 czerwca 1984 r., nr Rep. [...] i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej 22 czerwca 1984 r.

11 Wojewoda następnie wyjaśnił, że sprawa zwrotu przedmiotowej działki była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z wniosku J. A., Postępowanie w tej sprawie prowadzone było w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a w szczególności w trybie art. 69 ww. ustawy i zakończyło się decyzją z dnia [...] 1992 r., znak [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], zapisanej w KW 80896, mapa 5b, działka [...], o pow. 667 m2. Organ, w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przepis art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie może stanowić podstawy do zwrotu w przypadku, gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach. J. A. złożył odwołanie od ww. decyzji do Wojewody Poznańskiego. Ostateczną w toku instancji decyzją z 28 lutego 1992 r., znak [...], Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P..

12 Wojewoda następnie rozważył, czy wobec pozostawiania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] 1992 r., znak [...], Starosta P. rozpatrując ponownie sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie naruszył zasady res iudicata (powagi rzeczy osadzonej). W tym zakresie Wojewoda podniósł, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, nie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Tożsamość sprawy administracyjnej została wykluczona z uwagi na istotną zmianę stanu prawnego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) powstał nowy stan prawny, rozszerzający zakres stosowania przepisów o zwrocie do nieruchomości wymienionych enumeratywnie w art. 216 ust. 2 u.g.n. Ta istotna zmiana stanu prawnego stwarzała nową podstawę prawną do rozpoznania wniosku następcy prawnego J. A., p. K. A..

13 Zdaniem Wojewody organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy będącej przedmiotem odwołania, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz dokonał prawidłowej jego oceny. W aktach sprawy zgromadzonych przez organ I instancji znajdują się dokumenty, wskazujące na to, że działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., położona w P., przy ul. [...], została przekazana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Przepisy obowiązującej w dacie zawarcia umów dotyczących przekazania ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127), nie stanowiły o obowiązku zawiadamiania poprzedniego właściciela nieruchomości o dokonywaniu czynności prawnej przenoszącej uprawnienie do korzystania z nieruchomości na rzecz innego podmiotu. Biorąc powyższe pod uwagę, w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do etapu postępowania, w ramach którego badane są kwestie dotyczące ustalania celu wywłaszczenia oraz jego realizacji, a nawet gdyby do takiego etapu doszło, organ orzekając, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy, nie rozstrzyga kwestii ewentualnego przyznania nieruchomości zamiennej. W związku z tym podniesiony w odwołaniu zarzut, dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 131 ust. 1 u.g.n., a także zarzut prowadzenia postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jest nieuzasadniony.

14 Wojewoda wyjaśnił, że wyłączenie prawa domagania się zwrotu nieruchomości ma na celu, w tym przypadku, ochronę osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. W zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobiercy byłego właściciela nie jest możliwe. Decyzja taka naruszałaby porządek prawny, a przede wszystkim - byłaby niewykonalna. Przy oczywistej niemożliwości odebrania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (wywłaszczonej) osobie trzeciej, ustawodawca wprost wyłączył w art. 229 u.g.n. możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości, zważywszy, że przysługiwanie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osobie trzeciej ma charakter obiektywny, niezależny od jakiegokolwiek uznania lub rozstrzygnięcia organu orzekającego (vide: M. Wolanin, artykuł, PS 2000/7-8/18). Wojewoda podkreślił, że użytkowanie wieczyste jest silnym prawem rzeczowym, bliskim prawu własności, chronionym rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać, a ponadto przysługuje mu odrębna własność budynków i urządzeń wzniesionych lub znajdujących się na gruncie stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego. Stąd też oderwanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej od istniejącego stanu prawnego nieruchomości bez uprzedniego jego uregulowania godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego i mogłoby spowodować negatywne skutki społeczno-gospodarcze zwrotu nieruchomości.

15 Zdaniem Wojewody nie doszło również do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, gdyż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność ta może być ograniczona w drodze ustawy. Takie ograniczenie przewiduje art. 229 u.g.n., które w myśl zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, organy są zobowiązane uwzględnić.

16 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda zauważył, że prowadzenie postępowania jest dopuszczalne, gdy istnieje podstawa materialnoprawna do jego prowadzenia. Ponieważ w rozstrzyganej sprawie element ten nie zachodzi, organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie mogło być rozpatrzone merytorycznie, gdyż wystąpiła przeszkoda prawna uniemożliwiająca dokonanie oceny zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość przed 1 stycznia 1998 r. stała się przedmiotem użytkowania wieczystego osób trzecich, spadkobierczyni poprzedniego właściciela nieruchomości utraciła roszczenie domagania się jej zwrotu. Tym samym skoro roszczenie o zwrot nieruchomości nie może być realizowane w drodze postępowania administracyjnego, żądanie zwrotu nieruchomości nie powoduje wszczęcia takiego postępowania, a jeżeli organ mimo przeszkody postępowanie takie wszczął, to podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

17 Organ odwoławczy biorąc pod uwagę, iż w odniesieniu do formy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n., dominują poglądy opowiadające się w takiej sytuacji za umorzeniem postępowania oraz to, że umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać, przyjętą przez organ I instancji formę rozpatrzenia sprawy uznał za prawidłową. Biorąc pod uwagę, iż do etapu postępowania, którego istotą jest dokładne wyjaśnienie celu wywłaszczenia oraz zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, dochodzi dopiero po ustaleniu, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania wskazanych w art. 229 u.g.n., a ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. czyni postępowanie o zwrot nieruchomości bezprzedmiotowym, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 229 u.g.n organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony.

18 Odnosząc się do podnoszonego przez odwołującą zarzutu nieważności umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości będącej przedmiotem sporu, zawartej z naruszeniem prawa poprzedniego właściciela do jej zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., Wojewoda wskazał, że kwestia ta oraz związana z nią ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza pozostaje we właściwości sądu powszechnego.

19 Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, iż materiał dowody zebrany przez organ I instancji jest wystarczający do wydania decyzji, został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

20 Pełnomocnik K. A. zaskarżył w całości decyzję Wojewody z dnia 16 listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji ponownie zarzucono naruszenie:

21 1) art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w sytuacji zaistnienia przesłanki związanej z ustanowieniem na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego - nie tylko nie podlega rozpoznaniu merytorycznemu roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale również nie podlega rozpoznaniu przez organ roszczenie alternatywne zgłoszone przez stronę dotyczące zwrotu nieruchomości zamiennej na wypadek uznania, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej;

22 2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na podtrzymaniu przez organ II instancji oceny organu I instancji co do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, co skutkowało niewłaściwą decyzją o umorzeniu postępowania, podczas gdy sprawa wymagała rozstrzygnięcia merytorycznego;

23 3) art. 129 ust. 5 pkt. 3 w zw. z art. 131 ust. 1 u.g.n. poprzez brak ich zastosowania, podczas gdy skarżąca w treści wniosku z dnia 20.10.2014 r. sformułowała żądanie alternatywne (ewentualne) obejmujące roszczenie odszkodowawcze w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej - w przypadku uznania, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej,

24 4) art. 7 - 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

25 Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 11 sierpnia 2016 r.

26 W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze przedmiot sprawy wymagał merytorycznego orzeczenia co do istoty. Skarżąca wskazała, iż nawet w przypadku uznania zasadności zastosowania w sprawie art 229 u.g.n. organ winien był wydać decyzję merytoryczną, nie zaś umarzać postępowanie. Zawarte w art. 229 u.g.n. wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, której zaistnienie powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku (istnienie przesłanki negatywnej) nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. W tym zakresie autor skargi odwołał się do wyroków WSA w Warszawie z 30.6.2005 r. (I SA/WA 765/04, Legalis); wyr. WSA w Gdańsku z 14.11.2007 r. (II SA/GD 500/07, Legalis); wyr. NSA z 28.7.2009 r. (I OSK 648/08, Legalis); wyr. WSA w Krakowie z 25.9.2009 r. fil SA/KR 1265/09, Legalis); wyr. NSA z 20.4.2011 r. (I OSK 904/10, Legalis) i wyr. WSA w Gdańsku z 7.12.2011 r. (II SA/GD 334/11, Legalis) oraz stanowiska części komentatorów u.g.n.: T. Jaworskiego (www. legalis.pl, wyd. 2015) oraz T. Wosia, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, s. 284). W przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 u.g.n. dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonania merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności, trudno zatem twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

27 Zdaniem skarżącej umorzenie postępowania jest niewłaściwe również z tego powodu, że organ I instancji nie odniósł się do całości żądań Skarżącej. W zakresie ww. wniosku ewentualnego organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, ograniczając się wyłącznie do żądania alternatywnego, które uznał za bezprzedmiotowe. W ocenie Skarżącej, która we wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgłosiła również odrębne roszczenie alternatywne, przepis art. 229 dotyczy wyłącznie nieruchomości wywłaszczonej. Wynika to również z przedstawionej w zaskarżonej decyzji argumentacji, zgodnie z którą celem regulacji art. 229 u.g.n. jest ochrona praw nabytych podmiotów trzecich do konkretnej nieruchomości. Trudno zatem uznać, iż tylko ze względu na zaistnienie przesłanki związanej z ustanowieniem na nieruchomości, której dotyczy roszczenie o zwrot użytkowania wieczystego - organ "(...) nie rozstrzyga kwestii ewentualnego przyznania nieruchomości zamiennej (...)." W ocenie Skarżącej przyjęcie takiego założenia prowadzi do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczących nie tylko podstaw jego umorzenia ale również dotyczących sposobu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również w sposób zakładający dokonanie wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Istotne pozostaje bowiem, iż pomimo prowadzenia postępowania przez 2 lata - w ogóle nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy - również w zakresie wniosku ewentualnego zgłoszonego przez Skarżącą.

28 Poprzez sprecyzowanie wniosku alternatywnego (ewentualnego) Odwołująca sformułowała roszczenie odszkodowawcze na wypadek uznania, że nie będzie możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co stanowiło dla niej rozwiązanie priorytetowe. Materialnoprawną podstawą do orzeczenia o odszkodowaniu jest art. 128 u.g.n., natomiast art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy przyznaje staroście kompetencję do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Stanowisko to znajduje oparcie w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1019/12) oraz z dnia 13 grudnia 2013 r. (sygn. akt: II SA/Kr 960/13).

29 Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

31 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

32 Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nie naruszają prawa w stopniu, który uzasadniałby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

33 Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] 2016 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wymienione decyzje wydane zostały w postępowaniu, w którym rozpatrywany był wniosek skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 1147 ze zm. – dalej: u.g.n.).

34 Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

35 W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

36 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

37 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

38 Natomiast w myśl art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

39 W świetle prawidłowych i niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń faktycznych, wywłaszczona nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], arkusz mapy [...] obręb P., została przekazana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim w 1984 r. i prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Powyższe okoliczności przesądzają o tym, że skarżącej nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 u.g.n. ze względu na unormowanie zawarte w art. 229 tejże ustawy.

40 W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przepis art. 229 jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis art. 229 u.g.n. ma zatem zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 - ONSA 2000, Nr 1, poz. 11 i przywołanego w niej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III AZP 5/95 (OSNAPiUS 1995, Nr 19, poz. 235). Także w najnowszych wyrokach NSA i Sądu Najwyższego stanowisko to jest podtrzymywane. Przykładowo w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV CSK 240/14 (LEX nr 1665743) Sąd Najwyższy wywiódł, że "W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Ze względu zatem na wskazany charakter omawianego orzeczenia, w razie jego podjęcia, wykluczone jest wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej".

41 Pogląd ten jest aprobowany w piśmiennictwie. Przykładowo w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami - autorzy: Jacek Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, wyd. C.h. Beck, W-wa 2011, na str. 1657 wywiedziono, że "prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości". Podobnie wywiedziono w komentarzu G. Bieńka, M. Gdesza, St. Kalusa, G. Matusika i E. Mzyka (wyd. LexisNexis, W-wa 2012, str. 1064) oraz w Komentarzu pod red. Pawła Czechowskiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, w którym na str. 1029 podkreślono, ze art. 229 u.g.n., służąc zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego, ogranicza zarazem w ściśle określonych ramach konstytucyjną zasadę ochrony własności.

42 Art. 229 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do unormowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 tejże ustawy. Oznacza to, że w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy spełnione są warunki z art. 229, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 omawianej ustawy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takiej sytuacji nie jest pozbawione podstaw prawnych stanowisko organów o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który dopuszcza umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy. W omawianym przypadku art. 229 u.g.n. wyklucza stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n, uprawniającego do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma więc podstawy do orzekania co do zasadności zgłoszonego roszczenia. Przy czym wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia warunków określonych w art. 229 u.g.n. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie 105 § 1 k.p.a. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2010 r., I OSK 1673/9, LEX nr 745124 a także wyroku z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99 - LEX nr 75555). Prezentowany jest także pogląd odmienny, zgodnie z którym spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. oznacza bezzasadność żądania strony, a nie bezprzedmiotowości postępowania. W takim ujęciu w powołanych przez stronę skarżącą wyrokach sądów administracyjnych przyjęto, że prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomość. Podkreślić jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 u.g.n., zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna, sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, Baza orzeczeń LEX nr 745124, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r., IV SA/Po 710/10, LEX nr 758595, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

43 Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela to stanowisko. Zatem w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 u.g.n., zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 479/13 Lex nr 1370848).

44 Z tych przyczyn Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 136 i 137 u.g.n.

45 W tej sytuacji za niezasadny uznać również należało zarzut skargi dotyczący niewyjaśnienia okoliczności określonych w przepisach art. 136 i 137 u.g.n. W sytuacji, gdy przyczyną umorzenia postepowania był brak możliwości wydania decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ nie mógł w ramach przedmiotowego postępowania rozstrzygać zgłoszonego żądania co do prawa do nieruchomości zamiennej, a końcowo, gdyby takiej nieruchomości nie było, do ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Warunkiem rozstrzygnięcia w tym zakresie byłoby bowiem przeprowadzenie postępowania zwrotowego.

46 Skarżąca podniosła, że pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania, a przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. daje podstawę do wydania w tym zakresie stosownej decyzji. Należy zatem podkreślić, że zakres postępowania wszczętego w związku z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie obejmuje postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości. Wniosek taki co do zasady podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, zatem nawet zgłoszenie takiego wniosku w ramach postępowania zwrotowego nie ma żadnego wpływu na wynik tego postępowania. W konsekwencji, nie można podzielić argumentacji strony skarżącej, iż zaskarżone decyzje organów obu instancji nie rozstrzygnęły o całości żądań skarżącej. W tym miejscu zauważyć należy, że zarówno w treści wniosku zwrotowego, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca co prawda powołała przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., lecz na konieczność jego zastosowania wskazała formułując wniosek alternatywny o przyznanie nieruchomości zamiennej jako odpowiadającej wartości wywłaszczonej nieruchomości – w przypadku uznania przez organ braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z przyczyn formalnych. Należy zatem wyjaśnić, że warunkiem uwzględnienia tak zgłoszonego wniosku alternatywnego byłaby ocena, czy w sprawie wystąpiły przesłanki pozytywne do zwrotu nieruchomości, do którego to etapu z przyczyn formalnych w niniejszej sprawie nie doszło. Jednocześnie tak zredagowany wniosek nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, które miało miejsce w 1963 roku, którego wówczas nie ustalono i nie wypłacono jej mężowi. Nie mogąc się wiążąco wypowiadać się w tej kwestii Sąd w tym miejscu wskazuje, że odrębny wniosek w tym zakresie skarżąca może złożyć do właściwego organu.

47 Organy nie były również uprawnione do oceny sprawy w zakresie możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego. Obecnie, w świetle sformułowania art. 33 ust. 3 u.g.n. "właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego..." nie budzi wątpliwości kwestia, iż inicjatywa w tym zakresie należy do właściwego organy, natomiast rozwiązania umowy dokonuje sąd powszechny, orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym.

48 Nie może także odnieść zamierzonego skutku odwołanie się w skardze do zasad sprawiedliwości. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że podstawą zaskarżenia decyzji administracyjnych, czyli podstawą skargi sądowej, nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego (art. 5 k.c.), ze względu na swą przynależność do systemu prawa cywilnego, nie może być stosowana przy ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w zakresie normowanym przepisami prawa administracyjnego, w których nie występuje jej odpowiednik. W postępowaniu administracyjnym przepisy Kodeksu cywilnego (w tym także art. 5 k.c.) mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 22 września 1983 r., SA 367/83, - ONSA 1983, nr 2, poz. 75, z 18 grudnia 1984 r. SA/Po 1028/83, niepubl., z 15 grudnia 1987 r., I SA 177/87 - ONSA 1987, nr 2 poz. 88).

49 Z przedstawionych wyżej względów skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.