Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2022 r., II SA/Po 277/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2022 r., II SA/Po 277/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2022 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent) postanowieniem z dnia 10 września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 217 i art. 219 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735 dalej k.p.a.) w związku z art. 48 b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku spółki A. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca, strona lub spółka), odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [...], arkusz [...], obręb R., położonej w P. przy ul. [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach postępowania legalizacyjnego.

3 Z uzasadnienia postanowienia wynika, że na przedmiotowym terenie obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ł. - P. - [...]" w P., który został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Poznania nr XXVIl/488/VI 11/2020 z dnia 05.05.2020 r., (pub. w Dz.U.W.W. Rocznik 2020, poz. 4179 z dnia 18.05.2020 r. dalej m.p.z.p.). Zgodnie z zapisami ww. planu działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1U - są to tereny zabudowy usługowej, na których nie przewidziano możliwości lokalizacji wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych (z § 7 pkt 7 m.p.z.p.). Mając to na uwadze Prezydent odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zaświadczenia.

4 Pismem z dnia 16 września 2021 r. spółka wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 10 września 2021 r. zarzucając, że organ pominął zapisy uchwały krajobrazowej, która dopuszcza urządzenia reklamowe w tej lokalizacji, a uchwała krajobrazowa uchyla moc miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie z nią sprzecznym. Stąd też inwestycja jest dopuszczalna. Pod treścią zażalenia widnieje napis "R. Ż.- pełnomocnik", lecz zażalenie nie zostało własnoręcznie podpisane, ani nie dołączono do niego dokumentu pełnomocnictwa.

5 Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium ) nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta P..

6 Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. A. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2021 r., nr [...]

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 08 lutego 2022 r. nr [...]., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329, dalej p.p.s.a.) po rozpatrzeniu skargi A. S.A. na postanowienie z dnia 13 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowanie zażaleniowe.

8 Kolegium argumentowało, że działając w ramach autokontroli postanowiło uwzględnić skargę we własnym zakresie. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń", zawarte w art. 217-220 k.p.a. Przewidują one wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach: po pierwsze - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a), po drugie zaś - jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).

9 Zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień, czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wobec powyższego Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

10 SKO zwróciło uwagę, że w skardze na postanowienie Kolegium z 13 grudnia 2021 r. skarżąca podniosła, że zażalenie nie zostało podpisane własnoręcznym podpisem przez pełnomocnika strony. Kolegium przyznało, że istotnie uwadze organu odwoławczego umknął powyższy brak formalny zażalenia, tym samym nie było podstaw do jego rozpatrzenia. Oparcie postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczonym w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje określone następstwa prawne dla skuteczności czynności procesowej wszczęcia postępowania, w tym przypadku postępowania odwoławczego/zażaleniowego.

11 Kolegium wskazało, że art. 63 k.p.a. reguluje wymagania formalne, jakie musi spełniać strona by jej czynność procesowa spowodowała skutek prawny. Wymagania co do formy podania - zażalenia reguluje § 1 tegoż przepisu.

12 Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie/zażalenie/ nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji/postanowienia. Zasada ograniczonego formalizmu odwołań, nie oznacza jednak całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony słusznego interesu strony. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania, a wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje, iż podanie (odwołanie) pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie (odwołanie). Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W przypadku odwołania oznacza to niemożność jego rozpoznania.

13 Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odwołanie bez podpisu, czyli niespełniające wymogów określonych art. 63 § 3 k.p.a. nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Pismo niezawierające podpisu w istocie nie wszczyna postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji było wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. osoby wskazanej w nagłówku do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że złożone w sprawie odwołanie zawierało braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem.

14 Końcowo organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana w związku z odwołaniem, które nie zostało podpisane, narusza art. 138 § 1 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. Stosownie bowiem do przepisów art. 127 i następnych k.p.a., organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania. Uruchomienie kompetencji bez takiego odwołania jest działaniem dotkniętym wadą. Wobec powyższego zażalenie strony, jako dotknięte istotnym brakiem, nie mogło wywrzeć skutku prawnego. Kolegium podniosło, że przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 138 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej (por. wyrok NSA z 16 października 2014 r., sygn. akt II GSK 256/13).

15 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka A. S.A., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podała, że zaskarża w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2022r. nr [...], zarzucając mu naruszenie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie złożonej przez stronę skargi w sposób niezgodny z jej wnioskami, pozbawiając tym samym stronę prawa do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy przez organ drugiej instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

16 W skardze argumentowano, że organ drugiej instancji uwzględnił skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchylił zaskarżone postanowienie, a nadto wbrew wnioskom skargi umorzył postępowanie zażaleniowe, mimo że takiego wniosku w skardze nie zawarto. Z wniosków złożonych przez stronę wynikało, że zmierza do ponownego rozpoznania merytorycznego zażalenia przez organ drugiej instancji lub uchylenia postanowień organów obu instancji oraz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji. Tymczasem organ uwzględniając skargę naruszył art. 54 § 3 p.p.s.a. Skarżąca podała, że warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków (postanowienie NSA z dnia 25 października 2011r. sygn. akt II GSK 2108/11). Tymczasem strona nie wnosiła o umorzenie postępowania zażaleniowego - a uwzględnienie skargi w całości, zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., powadziłoby do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

17 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto Kolegium stwierdziło, że wobec wezwania strony do uzupełnienia zażalenia poprzez jego podpisanie, nieuprawniony jest zarzut pozbawienia strony możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

19 Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

20 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania - art. 54 § 3 p.p.s.a. polegającym na błędnym zastosowaniu tego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

21 Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w trybie tak zwanej autokontroli. Powyższe wyznacza granice kognicji sądu orzekającego w niniejszej sprawie, albowiem sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zastosowania instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., sygn. I OSK 955/17).

22 Dalej wskazać należy, iż z regulacji art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że organ tylko wówczas może zastosować ten przepis, gdy uznaje za uzasadnione zarówno wszystkie zarzuty i wnioski skargi, jak i wskazaną w niej argumentację. Inaczej rzecz ujmując organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien bezwarunkowo podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości.

23 Tego rodzaju sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie albowiem SKO [...] wydając zaskarżone postanowienie z 8 lutego 2022 r., nr [...], nie uwzględniło wniosku strony skarżącej o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia SKO z 13 grudnia 2021 r., nr [...], jak i utrzymanego przez nie w mocy postanowienia organu I instancji z 10 września 2021 r. znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia o postulowanej przez wnioskodawczynię treści.

24 Zaskarżone postanowienie zapadło zatem z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., polegającym na zastosowaniu wskazanego w nim trybu autokontroli mimo braku spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie.

25 Naruszenie powyższego przepisu postępowania miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, które – w sytuacji gdy organ II instancji nie dopatrzył się przesłanek dla uwzględnienia wniosków zawartych w skardze - ogóle nie powinno zapaść.

26 Stąd też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO [...].

27 O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § p.p.s.a.